Rapport economies realisables grace au logiciel libre
De April MediaWiki
Aller à la navigationAller à la recherche
� - Ministère de l’Intérieur -
SOMMAIRE
1 INTRODUCTION ............................................................................................................................................. 5
2 LES ADMINISTRATIONS FACE AU LOGICIEL LIBRE ......................................................................... 6
2.1 UNE IMPULSION GOUVERNEMENTALE EN FAVEUR DES LOGICIELS LIBRES ....................................................... 6
Le Plan stratégique pour l‘administration électronique (ADELE) ............................................................ 6
Circulaires budgétaires.............................................................................................................................. 8
Les avantages attendus dépassent les seuls aspects budgétaires ............................................................... 8
2.2 LA PENETRATION DU LOGICIEL LIBRE DANS LES ADMINISTRATIONS ................................................................ 9
Le logiciel libre : 11% du budget informatique des administrations ......................................................... 9
2.3 L’UTILISATION DE LOGICIELS LIBRES DANS LES AUTRES MINISTERES ............................................................ 10
L’ex MINEFI ............................................................................................................................................ 10
Le Ministère de la Défense....................................................................................................................... 11
Le Ministère de l’Equipement .................................................................................................................. 12
Le Ministère de l’agriculture ................................................................................................................... 14 2
Le Ministère de la culture ........................................................................................................................ 14
Le Ministère de l’éducation nationale ..................................................................................................... 15
Ministère de la Justice ............................................................................................................................. 16
2.4 LE CAS DE LA GENDARMERIE ........................................................................................................................ 17
3 EVALUATION DES RETOMBEES BUDGETAIRES DU RECOURS AU LOGICIEL LIBRE :
BUREAUTIQUE ET POSTE DE TRAVAIL ......................................................................................................... 21
3.1 2000-2004 : LES ETUDES DE FAISABILITE ET D’OPPORTUNITE PREALABLES .................................................. 21
3.2 ENSEIGNEMENTS DES MIGRATIONS VERS OPEN OFFICE DANS LA SPHERE ADMINISTRATIVE ........................... 23
L’étude du Conseil du trésor du Québec (Etude Cirano) ........................................................................ 23
Etude comparative de six cas de migrations dans des organismes publics en Europe ............................ 26
3.3 RETOMBEES BUDGETAIRES ATTENDUES DE LA MIGRATION VERS OPEN OFFICE DANS LES AUTRES MINISTERES
29
Audit de modernisation du parc bureautique de l’État ............................................................................ 29
Ministère de la culture ............................................................................................................................. 29
Gendarmerie Nationale............................................................................................................................ 30
Ministère de l'Agriculture ........................................................................................................................ 30
Direction générale des impôts ................................................................................................................. 30
4 LE BUDGET INFORMATIQUE DU MINISTERE DE L’INTERIEUR .................................................. 32
4.1 RETOUR SUR LES BUDGETS INFORMATIQUES DES ANNEES PRECEDENTES ...................................................... 32
2000-2004 : Une progression soutenue ................................................................................................... 32
Le Ministère de l’Intérieur réalisait 11,8 % de la dépense informatique de l’Etat en 2003 .................... 34
Un ratio dépenses d'informatisation/dépenses globales modeste ............................................................ 34
2000-2004 : l’imparfaite ventilation des crédits informatiques, notamment logicielles .......................... 35
4.2 LE BUDGET INFORMATIQUE ET TELECOMMUNICATIONS 2006, HORS PERSONNEL, S’ELEVE A 252 MILLIONS
D’EUROS. ................................................................................................................................................................. 36
4.3 LE MONTANT DES LICENCES ET REDEVANCES LOGICIELLES ........................................................................... 38
La délicate ventilation des licences et redevances logicielles.................................................................. 40
Développement et maintenance des logiciels ........................................................................................... 41
4.4 LA DEPENSE INFORMATIQUE DU MINISTERE CONCENTREE SUR UN PETIT NOMBRE DE FOURNISSEURS .......... 42
Les serveurs ............................................................................................................................................. 44
4.5 CARMIN : UNE TENTATIVE DE RATIONALISER LA DEPENSE INFORMATIQUE ................................................. 45
5 LE PARC BUREAUTIQUE ET LE CALCUL DU TCO ............................................................................ 47
5.1 LE PARC BUREAUTIQUE ................................................................................................................................. 47
Ratio effectifs/nombre de postes de travail .............................................................................................. 47
Structure du parc et âge moyen des ordinateurs...................................................................................... 48
5.2 POSTES DE TRAVAIL : SYSTEMES D’EXPLOITATION, LOGICIELS BUREAUTIQUES, NAVIGATEURS ET GESTION DE
PARC 49
5.3 LES OUTILS DE GESTION DU PARC .................................................................................................................. 50
5.4 LE COUT DE POSSESSION SE SITUE AUTOUR DE 1300 € ................................................................................... 50
Selon l’audit du parc bureautique de l’Etat ............................................................................................. 50
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
Estimation ITEMS .................................................................................................................................... 51
5.5 GESTION ET COHERENCE DU PARC ................................................................................................................. 52
5.6 ACTIVE DIRECTORY ...................................................................................................................................... 53
5.7 PRÉPARER L’APRÈS WINDOWS XP................................................................................................................. 54
6 LES LOGICIELS LIBRES AU MINISTERE DE L’INTERIEUR ............................................................ 56
6.1 UNE MIGRATION BUREAUTIQUE INACHEVEE .................................................................................................. 56
6.2 QUELQUES REALISATIONS DU MIOCT REPOSANT SUR LE LOGICIEL LIBRE .................................................... 56
Courrier CPS ........................................................................................................................................... 56
Messagerie Icasso .................................................................................................................................... 57
Recherche d’alternatives libres pour les architectures et les bases de données ...................................... 57
Une tentative de diversification : la Mission « diversification ».............................................................. 58
7 RETOMBEES BUDGETAIRES DU RECOURS AUX LOGICIELS LIBRES : LA MISE SOUS
TENSION CONCURRENTIELLE DU SECTEUR DU LOGICIEL ................................................................... 59
7.1 LES LOGICIELS LIBRES METTENT SOUS TENSION CONCURRENTIELLE LES MARCHES DU LOGICIEL .................. 59
7.2 LOGICIELS LIBRES ET COMMUNAUTES............................................................................................................ 60 3
Le système d’exploitation (LINUX) et les plateformes Middlewares ....................................................... 60
Les logiciels bureautiques........................................................................................................................ 61
Les logiciels fonctionnels : les applications............................................................................................. 62
7.3 PARTICIPATION DES ADMINISTRATIONS A DES COMMUNAUTES ..................................................................... 63
7.4 INDUSTRIALISATION ET INDEPENDANCE ........................................................................................................ 65
7.5 LE CAS DE LA DIRECTION GENERALE DES IMPOTS ......................................................................................... 66
8 VOLET JURIDIQUE ...................................................................................................................................... 68
8.1 ANALYSE DES LICENCES DE LOGICIEL LIBRE AU REGARD DU DROIT D’AUTEUR ............................................. 69
8.2 ANALYSE DES LICENCES DE LOGICIELS LIBRE AU REGARD DU DROIT DES MARCHES PUBLICS ........................ 73
L’acquisition gratuite de logiciels libres rentre dans le champ du Nouveau Code des marchés publics 74
L’acquisition de logiciels libres ............................................................................................................... 74
La production de logiciels libres.............................................................................................................. 75
Régime de propriété intellectuelle des logiciels libres utilisés par l’administration ............................... 76
8.3 POSSIBILITE DE MENTIONNER UN LOGICIEL LIBRE, OU DE FAIRE REFERENCE A DES STANDARDS ................... 77
Utiliser un appel d’offre de prestation de service .................................................................................... 77
Mentionner un logiciel ............................................................................................................................. 77
Mentionner un standard ........................................................................................................................... 78
Faire appel à la notion de standard ouvert.............................................................................................. 79
Mentionner une marque ........................................................................................................................... 80
8.4 REDACTION DES CCAG ET DES CCTP CORRESPONDANTS ............................................................................ 81
Cession des droits à l’administration ...................................................................................................... 81
Diffusion en logiciel libre par le prestataire lui-même ............................................................................ 81
Caractère transférable ou non-transférable et exclusif ou non-exclusif de la cession ............................ 82
Avantages des différents modèles de cession pour le prestataire et l’administration .............................. 82
8.5 LA SITUATION PARTICULIERE DE CARMIN POUR LE MINISTERE DE L’INTERIEUR ........................................ 83
9 RECOMMANDATIONS ................................................................................................................................ 84
9.1 RECOMMANDATION GENERALE : LE LIBRE SE JUSTIFIE AVANT TOUT SUR LA PARTIE BUREAUTIQUE ET LES
PLATEFORMES ......................................................................................................................................................... 84
9.2 RECOMMANDATION POUR LA PARTIE FONCTIONNELLE : LOGICIELS APPLICATIFS AU CAS PAR CAS ............... 85
9.3 RECOMMANDATION POUR LA PARTIE PLATEFORME : RATIONALISER LES PLATEFORMES ET LES SERVEURS ... 85
9.4 RECOMMANDATION POUR LA PARTIE PLATEFORME : BASES DE DONNEES ...................................................... 86
9.5 RECOMMANDATION POUR LA PARTIE POSTE DE TRAVAIL : SE RAPPROCHER DU POSTE DE TRAVAIL DEFINI PAR
LA GENDARMERIE ................................................................................................................................................... 87
9.6 RECOMMANDATION GENERALE : S’EN TENIR AUX NORMES ET AUX STANDARDS ........................................... 88
9.7 RECOMMANDATION GENERALE : RENFORCER L’USAGE DE CARMIN ........................................................... 88
9.8 RECOMMANDATION GENERALE : COMPLETER LA REDACTION DES APPELS D’OFFRE ...................................... 89
9.9 RECOMMANDATION GENERALE : COMPLETER LA REDACTION DE CARMIN ..................................................... 89
10 LISTE DES PERSONNALITES RENCONTREES ..................................................................................... 90
11 LISTE DES DOCUMENTS QUI NOUS ONT ETE REMIS....................................................................... 91
12 ANNEXES ........................................................................................................................................................ 92
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
12.1 LA DIRECTION DES SYSTEMES D'INFORMATION ET DE COMMUNICATION ................................................. 92
12.2 CIRCULAIRE BUREAUTIQUE DU MINISTERE DE LA JUSTICE ....................................................................... 93
12.3 LES DEPENSES D’INFORMATIONS ET DE TELECOMMUNICATIONS DANS LA CIRCULAIRE RELATIVE A LA
PREPARATION DES BUDGETS DES OPERATEURS POUR L'ANNEE 2007 ....................................................................... 96
12.4 ESQUISSE D’EVALUATION DU POSTE DE TRAVAIL GENDARMERIE ............................................................. 97
12.5 LES DROITS D'USAGE, REDEVANCES DE SUPPORT LOGICIEL , ACHAT DE LICENCES LOGICIELLES AU
MINISITERE DE L’INTERIEUR EN 2001, 2002 ET 2003. ............................................................................................. 98
12.6 RATIO D’EFFICIENCE BUREAUTIQUE ......................................................................................................... 99
13 GLOSSAIRE .................................................................................................................................................. 101
4
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
1 Introduction
L'objectif de cette étude est de permettre au Ministère de l'Intérieur d'identifier plus précisément les secteurs logiciels dans lesquels l'utilisation des licences libres lui 5 permettrait de réaliser des économies, l'ordre de grandeur de ces économies, et les conditions nécessaires sur le plan juridique pour les réaliser.
Après avoir analysé les principales expérimentations d'utilisation des logiciels libres (en privilégiant le secteur public) et après avoir pris en compte la situation particulière des systèmes d'information du Ministère de l'Intérieur, l'étude identifie les secteurs logiciels (bureautique, bases de données, systèmes d'exploitation ...) les plus susceptibles de permettre à l'administration de réaliser des économies.
Elle s’attache à examiner les économies portant sur le coût global de possession des solutions utilisant des logiciels libres, et non pas seulement sur le coût des licences.
L'étude tente également de répondre de la façon la plus pertinente aux contraintes juridiques de la dépense publique pour permettre au Ministère de l'Intérieur de traduire dans les faits les économies possibles.
Cette étude revêt une actualité nouvelle dans le contexte de la nouvelle étape du
rapprochement Police Nationale-Gendarmerie annoncée le 12 décembre 2008 :
« Ce rapprochement permettra de dégager des gains de productivité sur les
fonctions supports de la police et de la Gendarmerie au travers d’une mutualisation
des achats et des matériels, d’une uniformisation des systèmes informatiques ou
encore d’une harmonisation en matière de formation des personnels » (12
1
décembre 2007 - Premier conseil de modernisation des politiques publiques) .
1 La modernisation de la politique de sécurité - http://www.budget.gouv.fr/presse/dossiers_de_presse/cmpp071212/4-8- securite.pdf
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
2 Les administrations face au logiciel libre
Un grand nombre d’administrations, en France, en Europe et dans le monde ont amorcé la migration vers, ou s’interrogent sur l’opportunité, d’un recours accru aux logiciels libres.2
Elles le font de leur propre initiative, mais aussi de plus en plus souvent dans le
cadre d’orientations impulsées par les agences en charge de l’administration
électronique et/ou de la modernisation de l’Etat.
6
Le périmètre fonctionnel couvert par les logiciels s’accroît régulièrement et s’étend
maintenant des logiciels génériques et serveurs, aux applications clientes. L’offre de
services (services d’intégration, sociétés de services en logiciels libres, éditeurs de
LL) s’est multipliée et diversifiée.
2.1 UNE IMPULSION GOUVERNEMENTALE EN FAVEUR DES LOGICIELS LIBRES
En France, le gouvernement réaffirme régulièrement, depuis 1999, son intérêt pour le recours à des solutions libres.
Dans le cadre de la modernisation des systèmes d’information de l’État, les administrations sont désormais incitées à privilégier le recours aux solutions ouvertes proposées par le marché.
L’impulsion, initialement donnée par les agences ou missions en charge du développement de l’administration électronique (ATICA, ADAE, DGME) est désormais relayée par les autorités budgétaires.
Le Plan stratégique pour l‘administration électronique (ADELE)
Le Plan stratégique pour l‘administration électronique (ADELE), adopté en 2004, prévoit d’instaurer « une véritable politique d’emploi des logiciels »:
2 Selon une étude commandée par l’Union européenne auprès de 4000 collectivités de 13 pays membres, 49% des collectivités régionales ou locales interrogées ont installé des logiciels libres. 40% des administrations ont un ou plusieurs logiciels open source installé sur leurs serveurs, en complément d’autres solutions. Selon l’étude, 20% des collectivités ont entamé leur migration dans le cadre d’un projet pilote. 70% des collectivités déjà équipées, et 38% de celles qui n’ont pas encore franchi le pas veulent accroître la présence des logiciels libres dans leur parc. 20% d’entre elles envisagent même une migration complète, selon l’étude. European local authorities want more open source software http://europa.eu.int/idabc/en/document/4996/194
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
« L’objectif du gouvernement français n’est pas d’imposer un recours systématique
aux logiciels libres et aux standards ouverts dans l’administration, mais de veiller à
ce que l’ensemble de l’offre – y compris celle reposant sur le logiciel libre – soit prise
en compte au moment du choix, l’interopérabilité et la mutualisation devant rester
les principes fondateurs de ce choix.
Les bénéfices de l’emploi des logiciels libres pour les systèmes d’information des
administrations de l’État et des services publics sont en effet de plusieurs ordres :
• Accéder à un patrimoine considérable de logiciels souvent de qualité et
conformes aux normes ;
• Maîtriser le rapport coût total de la solution/adéquation aux besoins, par le
renforcement de la concurrence, afin de maintenir ce ratio à un niveau le plus
bas possible ;
• Maîtriser les logiciels eux-mêmes et pouvoir s’assurer de leur pérennité. Cet
7
argument prend une résonance particulière dans des domaines touchant à la
sécurité tels que l’authentification et l’identité du citoyen ou ceux relatifs à
l’intégrité, à la confidentialité et à l’accessibilité des données au cours du temps
• Capitaliser les nombreux développements réalisés par et pour l'administration
afin de faire bénéficier rapidement l'ensemble des administrations d'un logiciel
d'intérêt général développé pour une entité administrative donnée.
Pour qu’existe une véritable concurrence entre différents fournisseurs, y compris sur
les postes de travail et les logiciels de bureautique, l’ADAE étudiera avec les
départements ministériels l’opportunité de faire migrer sur des solutions « libres »
une partie des postes de travail des agents de l’État. »
Parmi les 140 mesures du plan ADELE (ADministration ELEctronique 2004/2007), plusieurs concernent explicitement la mise en œuvre des logiciels libres.
ADELE 127 Mise en œuvre des logiciels libres et développement collaboratif
Le Gouvernement, par l’intermédiaire de l’ADAE, souhaite également lancer un débat
sur l’élaboration mutualisée de briques « libres » de logiciels, sur le modèle de la
normalisation.
Ce débat intègrera les aspects juridiques des licences, afin d’évaluer l’opportunité de
définir des licences conformes à ces principes et totalement compatibles avec le droit
des pays de l’Union européenne : L’objectif est donc d’aboutir à un ensemble de
recommandations juridiques permettant la constitution d’un socle de logiciels
librement réutilisables.
ADELE 128 Plate-forme technique pour le développement collaboratif : Centre de
ressources techniques
La création d’une plate-forme collaborative de services destinés aux organismes
publics permettra le développement de composants logiciels réutilisables. Elle sera
composée d’un entrepôt d’informations pour la diffusion des connaissances relatives
aux méthodes, chartes ou guides, et d’un espace de développement collaboratif qui
sera un point d’entrée pour le référencement des logiciels et composants.
ADELE 129 AGORA
Par ailleurs, la mise sous "licence GPL" (General Public Licence) permettra une large
diffusion de l’outil AGORA générateur de portail d’information.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Description : Architecture fonctionnelle et technique permettant de paramétrer
rapidement, sur une architecture d’hébergement peu contraignante, des sites
Internet, intranet ou extranet remplissant une grande diversité de fonctionnalités,
ainsi que des interfaces évoluées permettant de gérer simplement l’ensemble de
l’architecture.
ADELE 130 Migration du poste de travail
L’acquisition et la mise à jour des logiciels de base des postes de travail (système
d’exploitation, suite bureautique, etc.) est une opération qui à l’échelle des systèmes
d’information des administrations est extrêmement coûteuse. La fourniture de ces
logiciels est aujourd’hui très majoritairement confiée à un éditeur en situation
dominante qui impose ses vues et ses coûts. Des solutions alternatives seront
expérimentées notamment la migration vers des solutions à base de logiciels libres.
8
Une étude sera initiée avec pour objectifs d’une part de recenser et d’évaluer les
expérimentations réalisées ou en cours et d’autre part de proposer une aide à la
migration au travers d’un guide.
La DGME travaille à l’actualisation du guide de migration vers des solutions libres.3
Circulaires budgétaires
Le sous-chapitre « Maîtrise de la dépense » du chapitre « Dépenses d'informatique et de télécommunication » de la circulaire relative à la préparation des budgets des opérateurs pour l'année 2007 4 préconise un « recours, au moins partiel, aux logiciels libres. (…) A l'occasion de tout projet nouveau ou choix technologique structurant, l'établissement est invité à recueillir l'avis et les recommandations de la DGME (service de développement de l'administration électronique) ».
Les avantages attendus dépassent les seuls aspects budgétaires
Les avantages et retombées attendus des logiciels libres ont été exposés, en 2005, par le Ministre des Finances et de l’Economie5 :
- Développant le service au plus proche des concepteurs de systèmes
d’information, les logiciels libres font passer d’une logique d’édition
centralisée à un marché de service personnalisé. De grands acteurs
l’ont déjà compris et ont anticipé cette évolution dans leurs activités.
3 Ce guide précise notamment les principes généraux relatifs au choix et aux conditions d’emploi des logiciels, à savoir l’interopérabilité, l’indépendance vis-à-vis des fournisseurs et la mutualisation des développements logiciels. Ce Guide mentionne toutes les conséquences d’un passage à une solution « libre » en termes économiques, fonctionnels et organisationnels (formation des personnels de maintenance, acceptation par les agents, etc.). 4 http://www.finances.gouv.fr/performance/expert/circulaireoperateurs/AnnexePartie2.htm#IIIC
5Réponse du ministre de l’économie, des finances et de l’industrie à une question écrite du député Richard Cazenave. Question N° : 81090 de M. Cazenave Richard (Union pour un Mouvement Populaire) Question publiée au JO le : 20/12/2005 page : 11696 Réponse publiée au JO le : 04/07/2006 page : 7079
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
- L’usage des solutions sous licence libre s’accompagne d’un passage au
travail collaboratif qui concerne l’ensemble des agents et engage à la
mutualisation des investissements entre les administrations, il s’agit là
d’un axe fort pour la modernisation de l’État permettant la réduction
des dépenses sans nuire au développement des services.
- Les expériences réalisées confirment que l’évolution en cours peut
donc comporter des avantages économiques non négligeables, mais ce
ne sont pas les seuls et ils sont à replacer dans le cadre d’une analyse
globale.
- Au niveau des systèmes d’information, les développements sous
licence libre sont susceptibles de garantir à l’administration la maîtrise,
la pérennité et l’indépendance de ses choix. En effet, l’utilisation des
logiciels libres permet de favoriser l’adoption des formats ouverts, qui
contribuent : à l’interopérabilité, dans la mesure où elle permet les 9
échanges sans imposer de solution logicielle ; et à la pérennité des
données traitées par les administrations.
2.2 LA PENETRATION DU LOGICIEL LIBRE DANS LES ADMINISTRATIONS
Le logiciel libre : 11% du budget informatique des administrations
En 2007, l'administration française devrait consacrer, selon le cabinet Markess International, 11% de son budget informatique à l'open source et aux logiciels libres, charges de personnel incluses, contre 7% en 2006.
« Les contraintes budgétaires, la mutualisation, le souci d'indépendance et
d'interopérabilité, les obligations de procédures d’achats motivent à recourir
à des développements ou des plates-formes open source.
Ces derniers se multiplient et se diffusent progressivement auprès de cibles
plus larges, y compris et de plus en plus auprès d’entreprises du privé. Fort
de ce contexte, les offreurs s’attendent à une croissance soutenue de ce
marché en France d’ici fin 2007.
En effet :
- 44% d’entre eux estiment que leur carnet de commandes sur ce type
de projet sera en forte hausse sur cette période quelle que soit la cible
sectorielle (privé ou public) ;
- 60% mentionnent que le nombre de leurs clients « entreprises privées
» sera en hausse, même modérée. Ils sont 53% à penser de même en
ce qui concerne le nombre de leurs clients « administrations et
organismes publics». 6
6 Markess International : « Open Source dans l’Administration Française, 2007-2009 ».
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
Le domaine applicatif (développement logiciel) est le plus cité pour les projets open source et les logiciels libres par les responsables des administrations avec 81% des réponses. Suivent les solutions serveurs avec 79% des réponses et la migration vers la suite bureautique OpenOffice, à hauteur de 65%7.
10
2.3 L’UTILISATION DE LOGICIELS LIBRES DANS LES AUTRES MINISTERES
L’ex MINEFI
Au cours de l’année 2003, deux directions à réseau (DGI et DGCP) ont mené des expérimentations, afin d’évaluer les conditions d’une utilisation de suites bureautiques libres à plus grande échelle. L’administration centrale livre désormais l’ensemble de ses nouveaux matériels avec la suite OpenOffice préalablement installée.
La direction des douanes a décidé au courant de l’été 2003 de déployer de manière opérationnelle la suite logicielle bureautique libre OpenOffice sur son parc de micro- ordinateurs. La Direction générale des Impôts a engagé la migration de son parc de 80.000 PC vers la suite bureautique libre OpenOffice. L’administration des douanes a déjà équipé 16.000 postes. En 2004, le MINEFI utilisait des solutions logicielles libres, principalement dans le domaine des applications Internet-Intranet (où les serveurs Linux/Apache étaient majoritaires) et comme système d’exploitation de ses serveurs (1 327 serveurs Linux sur un total de 5 460), soit 25 % des serveurs, principalement à la DGI.
7 La méthodologie suivie pour réaliser cette étude repose sur 152 interviews des responsables de l'administration centrale, d'organismes sous tutelle et de collectivités locales ainsi que sur une cinquantaine d'entretiens avec des prestataires IT, réalisés en avril 2006.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
Le programme Copernic, qui refond en les fusionnant les systèmes d'information de
la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité
8
publique, s’appuie assez largement sur des solutions libres.
Synthèse sur la pénétration du libre
ex MINEFI Domaine Pénétration Groupware * Gestion de contenus * Annuaire LDAP * Bases de donnees - Sécurit é RKI * Serveurs *** 11 Développement J2EE * Supervision * Bureautique *** Cadre de cohérence technique ** Copernic *: Faible, **:Moyenne, ***:Forte, -:Inconnue
Le Ministère de la Défense
La direction générale des systèmes d'information et de communication du ministère de la Défense a publié sa première directive portant sur les logiciels du ministère.
Cette directive est organisée en trois parties : 1. Une directive sur les logiciels : pour quoi faire ? 2. Les orientations (en 10 points) 3. La mise en œuvre La portée du texte est large : il «concerne tous les composants, projets, programmes, opérations comprenant des logiciels, sous tous types de licences d'usage « propriétaires » ou « libres » acquis sur étagère, développés spécifiquement de façon interne ou externe au ministère. »
La maîtrise des logiciels repose sur les principes suivants :
- favoriser l'interopérabilité par un recours aux standards, protocoles et
formats d'échanges ouverts
- rechercher la plus grande indépendance technologique et commerciale
possible
- pérenniser les données archivées.
La directive propose, notamment, de « privilégier les logiciels libres à coût global, risques et efficacité comparables ».
8Pour structurer cette politique, trois axes stratégiques ont été retenus :
• La volonté de garder la maîtrise de son SI — ou être apte à rapidement adapter le système à des besoins fluctuants tout
en assurant la qualité du service rendu.
• En assurer la pérennité — ou faire en sorte que les choix d'aujourd'hui nous permettent de maîtriser le système demain,
au meilleur coût.
• Construire l'indépendance vis à vis des technologies utilisées dans le SI et, surtout, de nos fournisseurs.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
« Outre les avantages liés à la disponibilité du code source, les logiciels libres permettent de vérifier le respect des standards et favorisent l’interopérabilité. Le ministère de la défense doit s’efforcer, avant toute acquisition ou tout développement interne ou sous-traité, d’identifier des solutions alternatives en logiciels libres disponibles, de fonctionnalité équivalente ou voisine.
Il faut donc rechercher la libre disponibilité des logiciels acquis par le ministère de
la défense :
— à coût global, risques et efficacité opérationnelle comparables, le logiciel libre
est privilégié ;
— l’utilisation de certains logiciels libres peut être imposée aux contractants ;
— le bien fondé de solutions comprenant tout ou partie de logiciels libres doit
être systématiquement étudié ;
— en cas d’acquisition de logiciels « propriétaires », la solution d’une licence 12
libératoire est systématiquement étudiée par le porteur du besoin ».9
Le Ministère de l’Equipement
La migration vers le libre s’inscrit dans un démarche globale appelée « Equilibre ».
Cette démarche a été présentée en avril 2004 à la Commission de l'informatique et de la bureautique (Comib) qui s'est traduite par la circulaire n°2004-30 du 12 mai 2004 relative aux recommandations sur les logiciels libres.
Cette circulaire demande de rechercher avant toute acquisition et tout développement interne ou sous-traité l'existence de solutions libres pouvant répondre à tout ou partie des besoins exprimés.
Cette démarche concerne la quasi-totalité des projets d'infrastructure :
• développement et hébergement des applications (projet Acaï : remplacement
progressif des applications nationales qui sera décliné pour les
développements locaux)
• système d'exploitation des serveurs (projet Équilinux : un paquetage
Bureautique et un autre pour le réseau)
• messagerie (projet Mélanie 2)
• publication Web (projet Giseh offrant une plate-forme centralisée pour les
sites intranet et internet)
• annuaire et gestion de droits (projet Amédée)
• suite bureautique (migration en cours vers la suite libre OpenOffice.org)
• outils de travail collaboratif (à moyen terme)
• système d'exploitation des postes de travail (à long terme)
9 Bulletin officiel des armées édition chronologique (BOC) [1], la DIRECTIVE N° 1/DEF/DGSIC portant sur les logiciels du ministère de la défense du 17 octobre 2006 [.http://www.boc.sga.defense.gouv.fr/visu/boc_visu4.php?p1=&p2=m0652897x&job=07PP05&fic=defm0652897x (indisponible)
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Synthèse sur la pénétration des logiciels libres :
Ministère de l'Equipement Domaine Pénétration Groupware * Gestion de contenus *** Annuaire LDAP * Bases de donnees - Sécurité RKI * Serveurs *** Développement J2EE ** Supervision * Bureautique *** Cadre de cohérence technique *** ACAI *: Faible, **:Moyenne, ***:Forte, -:Inconnue 13
La migration concerne le remplacement de 1 500 serveurs bureautiques et d’infrastructure. Le projet Équilinux de migration des serveurs bureautiques et d’infrastructure vers Linux a démarré dès novembre 2003 pour les serveurs Linux bureautiques à gestion locale.
Après une phase de tests intensifs, le ministère de l'équipement a débuté sa migration vers la suite bureautique OpenOffice avec comme objectif 30 000 postes migrés avant la fin 2005 soit la moitié du parc informatique du ministère, le restant l’ayant été fin 2006.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
En 2002, le ministère a fait le choix d’une architecture d’application fondée sur l’utilisation des technologies issues de l’internet et du langage de programmation Java pour la réalisation de ses projets informatiques.
Pour accompagner les maîtrises d’ouvrage et les maîtrises d’œuvre dans la réalisation de leurs projets, la circulaire du 23 septembre 2002 formalisait cette architecture commune des applications informatiques (ACAI) au moyen d’un cahier des clauses techniques générales décrivant les principes structurants et de trois guides explicitant les règles d’implémentation à respecter.10
Le Ministère de l’agriculture
14
La migration vers OpenOffice a été décidée en 2007.
En 2005, ce ministère avait déjà migré 500 serveurs bureautiques de Windows NT4 vers OS Linux de Mandriva.
Ministere de l'agriculture Domaine Pénétration Groupware *** Gestion de contenus *** Annuaire LDAP *** Bases de donnees - Sécurité RKI - Serveurs - Développement J2EE * Supervision * Bureautique En cours Cadre de cohérence technique - *: Faible, **:Moyenne, ***:Forte, -:Inconnue
Le Ministère de la culture
En 1999, le ministère de la culture et de la communication a annoncé un plan de migration de l’ensemble de ses serveurs départementaux sous Windows NT et Aix vers des solutions basées sur le logiciel libre Linux. Ce plan, qui concerne 400 serveurs, était achevé fin 2003.
Dès 2004, les logiciels libres OpenOffice, Mozilla/Firebird, Mozilla/Thunderbird étaient déployés sur les postes informatiques des agents.
10 Le référentiel ACAI : http ://www.equipement.gouv.fr/informatique/acai/
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Synthèse sur la pénétration des Logiciels Libres
Ministère de la Culture Domaine Pénétration Groupware * Gestion de contenus *** Annuaire LDAP * Bases de donnees ** Sécurité RKI - Serveurs ** Développement J2EE * Supervision - Bureautique ** Cadre de cohérence technique * *: Faible, **:Moyenne, ***:Forte, -:Inconnue 15
Le Ministère de l’éducation nationale
L’usage des logiciels libres a été initié tant au niveau des services académiques qu’au sein des établissements scolaires (EPLE). Ainsi, en 2003, environ 30 % des serveurs des établissements fonctionnaient sous un environnement Linux.
L’usage des produits libres se retrouve ainsi à plusieurs niveaux du système d’information : développement, administration réseau, sécurité, jusqu’au poste client, notamment avec la conduite du changement bureautique dans les inspections académiques.
Ministère de l'Education Domaine Pénétration Groupware * Gestion de contenus *** Annuaire LDAP * Bases de donnees ** Sécurité RKI * Serveurs *** Développement J2EE * Supervision - Bureautique ** Cadre de cohérence technique - *: Faible, **:Moyenne, ***:Forte, -:Inconnue
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Ministère de la Justice
La décentralisation du Ministère de la Justice (avec une large autonomie des Cours d’appel) conduit à une situation est très contrastée.11
Le Ministère de la Justice a adopté en 2003 un schéma directeur informatique 200 »-2007.
Ce schéma directeur fixe les objectifs et exprime la stratégie. Le Schéma directeur
identifie trois axes d’informatisation majeurs :
• Déployer une architecture cohérente
• Poursuivre le développement d’un portefeuille applicatif adaptable et adapté
• Disposer d’un système d’information pour le pilotage
16
Il est accompagné d’un référentiel technologique, le cadre de cohérence technique
(CCT). Le CCT régulièrement actualisé (1 fois par an), sert de guide à tous les
acteurs tant au niveau central que déconcentré. L’application des recommandations
qui y figurent favorise l’interopérabilité des environnements.
Concernant les logiciels dits “libres”, la politique du ministère s’appuie sur 4 axes :
• « la systématisation quand cela est possible, au sein du cadre de cohérence
technique (CCT), d'une politique de double source (un produit éditeur, un
produit libre) dans le but de sécuriser les approvisionnements du ministère,
d'offrir un espace de liberté aux responsables projets, le tout sans alourdir
inutilement les charges supportées par le ministère afin de résoudre les
problèmes d'interopérabilité,
• leur recours pour les logiciels d’infrastructure (serveurs d’application, système
d’exploitation) sur les nouvelles applications, en concurrence avec Windows
2003 server,
• leur recours pour la bureautique (suite OpenOffice.org) doit être assortie d'un
accompagnement du changement. Pour limiter l'acquisition de nouvelles
licences MS Office, la diffusion d’OpenOffice.org est engagée dans les services
pénitentiaires et à l’administration centrale compte tenu de la bonne
compatibilité avec Word, logiciel utilisé pour les éditions de GIDE et pour les
échanges interministériels. L’objectif visé consiste en la mise en place d’un
format d’échange et l’absence d’adhérence applicative à une suite
bureautique, quelle qu’elle soit. L’utilisation d’OpenOffice.org dans les services
judiciaires est en cours de développement grâce d'une part à l'amélioration de
11
La Cour d'Appel d'Aix-en-Provence (2200 postes de travail et plus de 100 serveurs), par exemple, déployé OpenOffice.org 2
depuis presque deux ans ( 3/4 du parc). Elle utilise des serveurs Linux, virtualisés avec Xen, un intranet sous SPIP, un Wiki
MoinMoin pour le "knowledge management".
Elle utilise plusieurs logiciels libres :
• VNC pour la télémaintenance des postes de travail
• Videolan/VLC pour la lecture de médias et l'enregistrement (par webcam par exemple)
• OCS Inventory NG (logiciel d'inventaire)
• rsync pour la synchronisation des racines DFS
La Cour d’appel déployé OpenOffice.org 2 depuis presque deux ans ( 3/4 du parc). Elle utilise des serveurs Linux, virtualisés
avec Xen, un intranet sous SPIP, un Wiki MoinMoin pour le "knowledge management".
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
l'interopérabilité avec l'existant WordPerfect et, d'autre part, à l'utilisation
d'OpenOffice.org comme traitement de texte de référence pour Minos CA et
Cassiopée.
• la systématisation de la vérification de compatibilité croisée des applications
développées en mode client léger avec les navigateurs Firefox et Internet
explorer, afin notamment de garantir le respect de la normalisation en vigueur
dans l'univers internet. Une consultation est en cours pour proposer un
support technique approprié sur les “logiciels libres” aux administrateurs
d’environnement et aux développeurs. » 12
Le Ministère de la Justice a fait appel à une société de services pour accompagner la migration vers OpenOffice, avec un objectif de 5000 postes (soit 10 % environ du parc informatique) à l’horizon de la fin 2006, notamment au sein de l’administration centrale et des services déconcentrés de la direction de l’administration pénitentiaire. 17
Une circulaire récente de la Chancellerie oblige les services à accepter toute pièce au format OpenDocument13.
Synthèse de la pénétration des Logiciels Libres
Ministère de la Justice Domaine Pénétration Groupware - Gestion de contenus - Annuaire LDAP - Bases de donnees - Sécurité RKI - Serveurs - Développement J2EE - Supervision - Bureautique ** Cadre de cohérence technique *** CCT *: Faible, **:Moyenne, ***:Forte, -:Inconnue
2.4 LE CAS DE LA GENDARMERIE La Gendarmerie Nationale affiche volontiers une « stratégie logiciel libre ».
Cette démarche s'inscrit, en fait, dans une stratégie plus globale de rationalisation du système d'information.
12
Commission de l’Informatique, des Réseaux et de la Communication Électronique : Schéma directeur des systèmes
d’information et des télécommunications 2003-2007
13Voir Annexe : Circulaire de la DAGE n° 2007-05 du 7 juin 2007 relative aux formats bureautiques utilisés au sein du ministère
de la justice – Usage des logiciels bureautiques
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
Pour la SDTI (sous-direction des technologies de l’information) l’intranet constituera bientôt l'interface standard d'accès à l'ensemble des applications pour 85 000 gendarmes, d'où des problèmes de sécurisation.
La SDTI ne souhaitait pas voir se multiplier les applications au niveau local.
La Gendarmerie Nationale a élaboré en 2004 un Cadre de Cohérence Technique (CCT)14. Le CCT se « concentre sur les composants logiciels mis en oeuvre au sein des SIC de la gendarmerie avec les objectifs suivants :
• Permettre aux applications d'interopérer entre elles et avec les partenaires
extérieurs. Sur ce point, le CCT respecte le « cadre commun d'interopérabilité
(CCI) des systèmes d'information des administrations »
• Limiter la diversité des plates-formes et des configurations par un choix
concerté des composants logiciels ; 18
• Rechercher autant que faire se peut l'indépendance des couches matérielles et
logicielles
• Maîtriser les coûts d'acquisition des progiciels et des composants logiciels ainsi
que ceux des services d'intégration et d'administration en évitant que chaque
application n'impose ses propres composants de base ;
• Optimiser les compétences sur des composants logiciels reconnus pour leur
performance, leur pérennité et leur portabilité.
Le CCT s'articule autour de deux parties :
• un référentiel technique des produits,
• un ensemble de règles complémentaires.
Le Référentiel technique des produits (RTP) distingue trois types de produits :
• Les produits Recommandés (R) : Le produit peut être utilisé librement aussi
bien pour un nouveau système que pour une intégration ou un portage d'un
système existant.
• Les produits « Migration (M) » : Le produit ne peut être utilisé que pour
faciliter la migration ou le portage d'un système existant.
• Les produits « Assujettis » (A) : Le produit ne peut être utilisé que dans un
contexte qui doit être précisé. L'emploi du produit hors de ce contexte est
interdit (implique une demande de dérogation auprès du bureau de la sécurité
et de l'architecture – SDTI/BSA).
Domaine poste de travail
« Pour l'ensemble des rubriques qui ne sont pas abordées dans le référentiel technique des produits (domaine A - poste de travail), les logiciels utilisés doivent être validés par la sous direction des télécommunications et de l'informatique. Cette validation cherche à favoriser les logiciels libres, indépendant du système
14
Cadre de Cohérence Technique des Systèmes d'Information et de Communication de la Gendarmerie (CCT)
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
d'exploitation. »
19
Autres logiciels
« Pour l'ensemble des rubriques qui ne sont pas abordées dans le référentiel technique des produits (domaine A - poste de travail), les logiciels utilisés doivent être validés par la sous direction des télécommunications et de l'informatique. Cette validation cherche à favoriser les logiciels libres, indépendant du système d'exploitation. La liste exhaustive des logiciels pouvant être installés sur un poste de travail de la gendarmerie nationale relié au réseau Intranet est disponible sur ORDI. Toute demande d'ajout de logiciel doit être faite au BSA en utilisant le modèle disponible sur ORDI. »
Toutes les nouvelles applications sont réalisées dans le cadre du CCT qui précise les méthodes et les outils acceptés.
Pour la SDTI, l'informatique est composée de 3 volets: le réseau, les applications et le socle dont font partie:
• le poste de travail
• les applications transverses (messagerie, courrier,...)
• les référentiels (RH, ...)
• l'annuaire synchronisé sur les applis RH
• le système d'authentification
• le système de journalisation
• le système de messagerie
• les bases de données
• les serveurs (ils sont mutualisés et environnement virtuel: un projet ne peut
pas imposer un serveur, il s'adapte à ce qui est fournit)
• l'hébergement Web (façon free.fr en Zope ou PHP)
• les autres serveurs d'infrastructure (DNS, serveurs de fichiers,...)
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
Engagée en 2005, la migration vers la suite bureautique libre est terminée. 98% des 70 000 postes informatiques sont désormais équipés exclusivement en OpenOffice ; seules 2% des machines disposent en plus d'une ancienne version de MS Office : les quelque 1,5 million de procès verbaux annuels sont écrits sur OpenOffice.org 2.0.
20
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
3 Evaluation des retombées budgétaires du recours au
logiciel libre : bureautique et poste de travail
La comparaison des solutions libres et des solutions propriétaires comme l’analyse des migrations vers des solutions libres (notamment dans le secteur public) ont suscité un très grand nombre d’études : analyse de cas, monographies, synthèses des analyses de cas.
Le corpus d’études consacrées au mode de calcul du TCO comme à celui du coût de 21 migration est considérable. 15
Les études de comparaison des coûts des solutions libres et propriétaires abondent dans un sens comme dans l'autre.
Cette controverse est alimentée par le fait que ces analyses ne recouvrent pas
toujours
• ni la même réalité : de quels logiciels s’agit- il ?
• ni les mêmes coûts : de quelles dépenses s’agit-il : achat de licence, coûts de
migration, etc ?
• ni la même période : sur quelle période sont calculés ces gains ?
3.1 2000-2004 : LES ETUDES DE FAISABILITE ET D’OPPORTUNITE PREALABLES
La plupart des gouvernements des pays de l’OCDE ont conduit entre 2002 et 2004 des études afin d’évaluer l’opportunité de recourir aux logiciels libres.16
15 Plusieurs Observatoires se consacrent au recensement des expériences de migration vers le logiciel libre dans
l’administration. Ces observatoires compilent, quand ils sont disponibles, les bilans de ces migrations. Observatoire IDABC de la
Commission Européenne
- Public Sector & OSS project
- Les logiciels libres au gouvernement du Québec
16 Canada : “Open Source Software in Canada” http://www.e-cology.ca/canfloss/report/CANfloss_Report.pdf
Danemark : “Open Source Software in e-government” http://www.tekno.dk/pdf/projekter/p03_opensource_paper_english.pdf
“The Danish Software Strategy” http://www.oio.dk/files/Softwarestrategi_-_Engelsk.pdf
Finlande : “Recommendation on the openness of the code and interfaces of state information systems” http://www.vm.fi/tiedostot/pdf/en/65051.pdf “Linux in government” http://www.siriusconsulting.fi/lin.pdf
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Dans de nombreux cas, c’est la "Software assurance" de Microsoft, stipulant qu’il faut payer un abonnement pour avoir droit à des mises à jour régulières, qui semble avoir été le catalyseur de cet intérêt.17
Toutes ces études convergeaient pour conclure à l’intérêt de recourir plus largement aux logiciels libres, sans nécessairement mettre principalement en avant des arguments budgétaires. Ces études s’appuient sur des expérimentations- pilotes.
Plusieurs d’entre elles (Canada, Allemagne) proposent des méthodes et des grilles
d’évaluation des coûts des différentes solutions afin de permettre aux
administrations d’évaluer elles mêmes les implications budgétaires des diverses
options.
22
Au Royaume Uni, l'OGC (Office of Government Commerce), la centrale d'achats du
gouvernement britannique (rattachée au ministère des Finances) a publié en 2004
un rapport fondé sur une série d’expériences pilotes conduites en partenariat avec
Sun et IBM.18 Les logiciels open source (open source software ou OSS) représentent
«une alternative viable dans le domaine des logiciels de bureautique pour la
majorité des employés des services publics». Parmi les avantages mentionnés dans
son rapport, l'interopérabilité et les coûts figurent en bonne place. L'utilisation
d'OSS à la place de produits propriétaires pourrait même générer «des économies
significatives» pour le gouvernement. En outre, une telle migration sera
particulièrement efficace si elle est combinée avec «une consolidation des serveurs,
et en repoussant la mise à jour du matériel informatique». L'OGC souligne toutefois
qu'une migration vers des logiciels ouverts comporte certains défis à relever, en
termes «de planification, de formation des utilisateurs et de développement des
qualifications nécessaires pour déployer ces logiciels et assurer leur support
technique.
Germany : “Open Source Software in the Federal Administration” http://www.kbst.bund.de/Anlage302856/KBSt-Brief+-+English+Version.pdf “Open Source Migration Guide” http://www.kbst.bund.de/Anlage303777/pdf_datei.pdf
Malaisie ; “Malaysian Public Sector Open Source Software Implementation” http://opensource.mampu.gov.my/sections.php?op=viewarticle&artid=35
Pays-Bas : “Programme for Open Standards and Open Source Software in Government” (OSOSS) http://www.ososs.nl/attachment.db?999
Nouvelle Zélande : “Open Source Software – Briefing to the Minister of State Services” http://www.e-government.govt.nz/docs/open-source-200303/
Suéde : “Free and Open Source Software Feasibility Study” http://www.statskontoret.se/pdf/200308eng.pdf
USA : “Use of Free and Open-Source Software (FOSS) in the US Department of Defense” http://www.egovos.org/rawmedia_repository/588347ad_c97c_48b9_a63d_821cb0e8422d?/document.pdf 17 En Norvége, le gouvernement norvégien a annulé le contrat exclusif qui le liait a Microsoft. Il réagissait ainsi au nouveau
programme de licences de Microsoft (la "Software Assurance", censée entrer en application le 31 juillet 2002).
18 "Government Open Source Software Trials - Final Report", Office of Government Commerce, octobre 2004
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
En Allemagne, une Commission parlementaire a examiné les coûts et avantages des différentes options pour les 5000 ordinateurs du Bundestag. Elle a également évalué le coût de ces options pour l'ensemble du Gouvernement fédéral : le choix de Linux dans tout le gouvernement fédéral permettrait d'économiser 250 millions de marks (125 millions d’euros).
Au Danemark, le conseil de la technologie (Danish Board of Technology) a rendu public en octobre 2002, un rapport « open source et administration électronique ». Le rapport évalue un certain nombre d’expérimentations en cours, notamment celle de la municipalité de Hanstholm. Il estime à 500 millions d’Euros sur quatre ans le montant des économies rendues possibles par un large recours aux solutions logicielles open source.
En Suède, Statskontor, l’agence nationale de gestion publique, a réalisé une étude 23 de faisabilité concernant le logiciel libre dans les administrations. Pour les auteurs du rapport, « les normes et les formats ouverts comme le logiciel libre sont des composants importants pour garantir une concurrence accrue, améliorer l’interopérabilité et réduire les coûts pour l’administration publique ».
3.2 ENSEIGNEMENTS DES MIGRATIONS VERS OPEN OFFICE DANS LA SPHERE
ADMINISTRATIVE
L’étude du Conseil du trésor du Québec (Etude Cirano)
Le Conseil du trésor du Québec a commandé en 2005 à Cirano19 une analyse d’expériences internationales des migrations vers OpenOffice.org sous environnement Windows, dans le cadre du projet pilote de migration vers des logiciels libres.20 Cette étude fait suite à un rapport visant à évaluer les risques d’un projet de migration vers la suite bureautique libre sous Linux21.
Les aspects budgétaires ne sont pas centraux dans l’étude, qui porte assez
largement sur les questions de mise en œuvre et de gestion du changement :
• la nécessité d’obtenir l’adhésion des utilisateurs, en les associant au projet de
migration
• l’importance accordée au sens de la migration.
• le choix des services/personnes dont les postes de travail devront migrer vers
OpenOffice.
« Les administrations centrales ont tendance à s’ouvrir aux logiciels libres de bureautique parce que peu à peu les craintes rattachées à cette option diminuent alors que les avantages paraissent de plus en plus évidents.
19 Le CIRANO est une structure regroupant au Québec plus de cent professeurs-chercheurs œuvrant dans différentes disciplines telles que l'économie, la finance, la gestion, les systèmes d'information, les sciences politiques,le droit, l'histoire, la médecine… 20www.logiciel-libre.gouv.qc.ca/fileadmin/Contrib/Realisations/Etudes/MIGRATION.pdf 21 Rapport 2005RP-09 " Évaluation de risque du projet de migration vers la suite bureautique libre sous Linux", Cirano, février
2005.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
Ce processus s’explique par trois facteurs principaux :
• Leur dépendance quasi totale vis-à-vis d’un acteur économique unique
(Microsoft), tant pour leur système d’exploitation que pour leur suite
bureautique. Cette dépendance entraîne la perte de la maîtrise des coûts à
assumer qui, dans un tel contexte, peuvent dépendre du bon vouloir de
l’acteur économique.
• La nécessité de diminuer leurs dépenses, alors que le coût des licences a
tendance à croître en même temps que le parc informatique de ces
institutions, ce qui se traduit au contraire, par une importante augmentation
des dépenses des services informatiques.
• Le fait que la suite bureautique OpenOffice.org a évolué et peut, aujourd’hui,
rivaliser avec Microsoft Office du point de vue de 24
o ses fonctionnalités, que les comparaisons entre les deux suites
bureautiques mettent en évidence;
o ses avantages intrinsèques, par exemple, la préservation de pérennité
des données due aux formats adoptés (XML), l’interopérabilité ; la
possibilité d’intégration puisqu’elle permet de récupérer et d'exploiter
les données produites antérieurement (Ms Office®, Corel Office®,
PDF, etc.) et peut s’intégrer dans un environnement Windows® ; la
qualité, en particulier la stabilité et la fiabilité. »
L’étude s’appuie sur l’analyse de trois cas de migration examinés en France vers
OpenOffice.org sous environnement Windows :
• les projets pilotes menés dans les mairies de Vaulx-en-Velin et de Vénissieux,
• la migration de l’hôpital d’Avranches-Granville
• la migration de la Gendarmerie française.
Le tableau reprend les coûts de la migration vers OpenOffice.org pour chacun des cas étudiés.
Mairies Hôpital Gendarmerie
Open
MS Office Office MS Office Open Office MS Office Open Office
Nomnbre de machines 126 108 235 44 70 000 20 000
Cout materiel additionnel - (2) - 7 000 - -
Cout unitaire de licence 279 452 - 285 -
Cout unitaire Sofware assistance - - 135 - - -
Cout unitaire licence Office - - - - 80 -
Cout comparatif logiciels 35 187 - 233 - 20 000 000 2 000 000
Nombre de jours/formation
(jours) - 22 - 60 - 2-10 jours
Nombre de jours/installation
(jours) 100 30 - 35 -
Nombre de jours/test et
déploiement (jours) 57 142 5 65 -
Nombre de jours/reprise
docimentation (jours) - 30 - 30 -
Coût total expertise et formation 30 160 43 987 24 500 66 500 -
Coût total 65 347 43 987 578 777 238 250 -
Coût unitaire total (par poste) 519 407 2 463 5 415 -
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
1) Information manquante
2) Le centre hospitalier inclut des acquisitions de matériels dans cette comparaison, ce qui n’est pas
le cas des mairies et de la Gendarmerie.
3) Acquisition de RAM.
4) Il s’agit du coût de licences d’un parc hétérogène.
5) La Gendarmerie n’évalue pas le coût des études : elle a pourtant mis en place une équipe de
trente experts et des cellules d’accompagnement. La formation est également fondue dans les coûts
fixes puisqu’elle est intégrée au programme de formation ou stage de gendarme (dans ses propres
écoles).
Conclusions du Conseil du trésor du Québec (Etude Cirano)
• Le coût d’acquisition des licences OpenOffice.org est nul alors qu’il
représente un poste important pour Ms Office.
Il constitue plus de 50% du coût de migration dans le cas des mairies et près
25
de 30 % dans le cas de l’hôpital.
• Les coûts d’installation des logiciels sont plus contrastés.
Dans le cas des mairies, ces coûts sont les mêmes, qu’il s’agisse de Ms Office
ou d’OpenOffice.org. Les chiffres relatifs à l’hôpital permettent de voir que,
lors d’un premier projet de migration de 44 postes de travail, les coûts
d’installation d’OpenOffice.org sont supérieurs à ceux de Ms Office. Mais que
l’expertise acquise permet dans un projet ultérieur de 100 postes de faire
tomber les coûts d’installation d’OpenOffice.org à près de la moitié de ceux
de Ms Office.
• Les coûts de formation représentent pour les mairies et le centre
hospitalier environ 10 % du coût total de la migration, ce qui peut
être considéré comme un surcoût par rapport à Ms Office.
La Gendarmerie n’évalue pas ses coûts de formation. Dans ce cas, pour les
nouvelles recrues, la formation sur OpenOffice.org fait partie du cursus de
formation global, et pour les utilisateurs devant migrer elle est considérée
comme faisant partie des stages de recyclage.
• Les coûts de reprise de la documentation représentent environ 15 %
du coût de migration pour les mairies et moins de 10 % pour
l’hôpital alors qu’ils sont nuls dans le cas Ms Office.
Les coûts d’acquisition de matériels ne sont évoqués que dans le cas de
l’hôpital. Ils ont consisté en un achat de RAM pour améliorer les capacités de
certains postes de travail. Ces coûts représentent environ 3 % du coût de la
migration. Dans le cas de la Gendarmerie, l’expansion de la capacité de
mémoire était inutile du fait de l’utilisation de l’Intranet.
(…) Les cas étudiés conduisent aux conclusions suivantes :
• Ils confirment que la migration vers OpenOffice.org présente des
avantages potentiels significatifs du point de vue du coût. Le cas de la
Gendarmerie, surtout, illustre bien cette économie, les coûts
d’OpenOffice.org constituant le dixième de ceux de Ms Office.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
• Des économies de coûts supplémentaires sont possibles, car si la
migration est conçue, comme dans le cas de l’hôpital, en deux temps,
son coût baisse. En effet, les coûts d’apprentissage (de l’équipe de
projet) sont importants au début et tendent à diminuer par la suite.
• Une économie d’échelle peut être réalisée du fait que le coût de la
licence n’est pas liée au nombre de postes de travail concernés. Par
ailleurs, ces avantages augmentent dans le temps du fait que
l’utilisation des logiciels libres n’implique pas de coûts annuels comme
les licences propriétaires.
Etude comparative de six cas de migrations dans des organismes publics
en Europe 26
La Commission européenne a confié à une équipe multinationale, coordonnée par le
centre de recherches de l'Université de Maastricht, Merit, une étude visant à
évaluer l'impact des logiciels libres et Open Source sur l'innovation et la
compétitivité du secteur des technologies de l'information et des communications
22
en Europe.
Le rapport final comprend une très large section consacrée à l’analyse de migrations vers OpenOffice dans six administrations.
L’étude économique des migrations portait sur des organismes publics :
• Consorzio des communes de la Province de Bolzano (SVG)
• Province de Pise (PP)
• Ville de Skopje (SK)
• Törökbálint Nagyközség Polgármesteri Hivatala (TO)
• Province de Bolzano-Bozen (ProBZ)
• Estrémadure (Fundecyt in Estremadura)
Elle présente plusieurs intérêts :
• Son caractère récent (elle a été réalisée en 2006)
• Son caractère systématique
• La combinaison de données qualitatives (recueillies par des questionnaires et
des entretiens) et objectives (recueillies à travers le logiciel PROM)
• Le souci apporté à l’évaluation des coûts cachés
Le modèle d’analyse distingue coûts de migration et coûts de possession. Pour chacun d’eux, elle mesure quatre types de coûts : logiciel, support formation, personnel.
Le modèle vise à cerner, autant que possible, les coûts cachés (intangibles), ceux qui sont par construction difficiles à prévoir et à mesurer.
22 L'impact économique des logiciels open source sur l'innovation et la compétitivité du secteur des technologies de l'information et de la communication dans l'Union Européenne".2007. http://ec.europa.eu/enterprise/ict/policy/doc/2006-11-20-flossimpact.pdf
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
Catégories de couts Couts cachés
Logiciel projets pilotes Y
Outils de conversion des données
Interface avec les logiciels historiques (legacy)
Add-ons
Outils de sécurité
Upgrades
Support Recherche d'alternatives Y
Recherche de documentation Y
Data compliance
Recherche de nouveaux contractants pour le support Y
Couts de support externes
Formation Formation des informaticiens aux nouveaux outils
Autoformation des informaticiens Y
Formation des employés aux nouveaux outils
Autoformation des employés Y
Pertes de productivité Y 27
Personnel heures supplémentaires et primes
Salaires des employés tempraires Y
Installation et déploiement Y
Les coûts d'une migration représentent l'effort financier qu’il faudra consentir pour passer à une solution Open Source.
Ce tableau synthétise l’ensemble des coûts de possession :
Cout de possession Solution open source Solution propriétaire
Coût initial Coût annuel Coût initial Coût annuel Acquisition d'acquisition sur 5 ans d'acquisition sur 5 ans Mises a jour Upgrades Add-on Sécurité Maintenance (interne) Maintenance (support externe) Assistance externe Personnel interne Formation du personnel Formation des informaticiens Pertes de productivité
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Le tableau suivant synthétise l’ensemble des résultats pour les 6 organisations étudiées. Les coûts de migration sont classés en quatre catégories, elles mêmes subdivisées en coûts « tangibles » et « intangibles ». Les coûts de possession sont calculés sur une base annuelle et extrapolés sur cinq ans.
28
Modèle de coût de migration par catégorie
PA : Public Administration : Consorzio des communes de la Province de Bolzano (SVG),
Province de Pise (PP), Ville de Skopje (SK), Törökbálint Nagyközség Polgármesteri Hivatala
(TO), Province de Bolzano‐Bozen (ProBZ), Estremadure (Fundecyt in Estremadura)
Tang. : Coûts direct, Intang. : Coûts cachés
Source : MERIT
Les coûts de possession des différentes configurations sont comparés afin d’identifier les domaines où des économies ont été réalisées.
Modèle de coût de possession comparé entre organisations
Source : MERIT
Conclusions
• « Les coûts de migration sont significatifs et comparablement supérieurs au
coût annuel de possession : il est vrai que les coûts de migration portent sur
une période de temps plus courte.
• Ceci signifie que la transition exige un effort financier supplémentaire.
• Les coûts initiaux d'achat sont en revanche supérieurs pour les solutions
propriétaires
• Les coûts de maintenance sont comparables dans les deux solutions. »
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
3.3 RETOMBEES BUDGETAIRES ATTENDUES DE LA MIGRATION VERS OPEN OFFICE DANS LES
AUTRES MINISTERES
Le ministre de la Fonction publique, Renaud Dutreil avait évalué à 300 millions
d’euros les gisements d’économies budgétaires, pour le seul volet bureautique, le :
"Dans les trois années à venir, une grande partie des licences logiciels des 900 000
postes informa- tiques de l’État devront être renouvelées. Sur les seuls produits de
bureautique (traitement de texte, tableur,…) l’enjeu financier est supérieur à 300
millions d’euros".
29
Le Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, avait évoqué, en mai 2004, lors d’une
interview diffusée par une radio nationale, des économies de 50 millions d’euros.
« Chacune de nos administration achète des logiciels, tableurs, traitement de
textes, etc... à des éditeurs privés alors qu’il existe des Logiciels Libres. Ce sont là
50 autres millions d’Euros que l’on peut économiser ».
Audit de modernisation du parc bureautique de l’État
Cet audit évalue à “plusieurs centaines de millions d’euros” les gisements d’économie liés à une rationalisation du parc bureautique.
« Selon une étude réalisée en 2003 sur les coûts moyens directs d’un poste de travail et de son environnement, la partie afférente au support et service d’infrastructures représente 50 % et les coûts d’acquisition et de maintenance du matériel 16 % du coût total. Compte tenu de l’importance de la taille du parc informatique de l’État, une optimisation du coût de ces fonctions représente une économie potentielle de plusieurs centaines de millions d’euros ».
Parmi les Ministères qui ont décidé de « migrer » leur parc bureautique d’Office vers OpenOffice, seulement trois d’entre eux ont rendu public le montant des économies budgétaires attendues. Seul le Ministère de l’agriculture a rendu publique l’estimation du coût de migration.
Ministère de la culture
Le ministère prévoit une diminution des coûts des achats de licences grâce à la migration vers OpenOffice, mais en contrepartie, un investissement à faire en matière de formation des agents à ces nouveaux outils (889 agents ont été formés aux outils bureautiques en 2006 et la formation d’environ 3000 agents est prévue pour 2007). Par ailleurs, une augmentation des coûts de bureautique est à prévoir, notamment due au renouvellement du parc dès 2007.23
23Précisions méthodologiques : On compare ici, pour l’administration centrale, la somme des coûts bureautiques au nombre de postes de travail
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
Gendarmerie Nationale
La Gendarmerie Nationale a évalué l’économie réalisée par le passage sous
30
OpenOffice de 70.000 postes à 2 millions d'euros par an. Ces économies sont
réalisées principalement sur les licences. La Gendarmerie évoque aussi, sans les
chiffrer, les économies engendrées par la simplification de la gestion de ses licences
logicielles. «Nous avons un tel maillage d'établissements que veiller à la conformité
de toutes les licences déployées est très complexe en terme d'administration.» Elle
avait évalué à 20 millions d'euros la mise à niveau du parc sur MS Office rien qu'en
licence.
La gendarmerie estime à 15% les gains en personnel uniquement sur la fonction
administration des postes de travail.
Ministère de l'Agriculture
Le Ministère de l'Agriculture a évalué l’économie réalisée par le passage sous OpenOffice (15 000 postes) à 1,2 millions d'euros par an. Renouveler les licences de Microsoft Office aurait coûté au ministère 2,7 millions d'euros sur trois années. Le Ministère de l’agriculture a chiffré le coût de la migration à 1,5 millions d'euros en formation et accompagnement des employés.
Direction générale des impôts
La direction générale des impôts a évalué l’économie réalisée par le passage sous OpenOffice de 80.000 postes à 29 millions d’euros. La migration du parc, qui était alors équipé de Microsoft Office 97, vers Office XP aurait coûté 29,5 millions d'euros, en achat de licences et coûts annexes dont la remise à niveau des utilisateurs. Aucune estimation du coût de migration n’a été rendue publique.
Dans la somme des coûts bureautiques sont comptabilisés les achats de PC fixes, de PC portables, de PDA, d’imprimantes perso ou en pool, de licences de systèmes d'exploitation et des suites bureautiques ; les coûts de la formation bureautique, des serveurs bureautiques, les coûts internes et externes de support et de soutien aux utilisateurs de la bureautique, les coûts de la maintenance du matériel et du logiciel bureautique et le cas échéant la location d'équipement afférant à la bureautique. Le nombre de postes de travail correspond au nombre d'agents équipés d'un ou plusieurs équipements bureautiques. Ce nombre inclut également les personnels "non agents" bénéficiant de l'équipement bureautique. Objectifs et indicateurs de performance 2008 du Minisitère de la Culture
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
En outre, la DGI réalisera ces économies substantielles tous les cinq ans, soit à chaque renouvellement de postes ou passage vers une nouvelle version d'Office, met en avant le responsable.
Cout de la
Nb de postes mise a Cout Economie
concernes niveau Par poste migration licences Par poste
Agriculture 15 000 2 700 000 180 1 500 000 1 200 000 80
DGI 80 000 29 500 000 369 200000 0
Gendarmerie 70 000 20 000 000 286 0 2 000 000 29
31
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
4 Le budget informatique du Ministère de l’intérieur
L’informatique du Ministère de l’intérieur est organisée en trois strates.
• Les applications historiques, développées sur les DPS7 BULL fonctionnant sous
le système d’exploitation GCOS7. Les terminaux accédant à ces applications
doivent respecter des contraintes fortes des DPS7 (modes de communication
spécifiques, modes de fonctionnement des applications)
• Les applications clients serveurs développées dans les années 90 et au début 32
des années 2000. Le serveur est de type UNIX (Généralement Solaris ou AIX)
ou Windows. Les postes clients sont alors équipés de logiciels clients adaptées
aux différentes applications (clients lourds). S’y rajoutent des serveurs de
stockage des données. On obtient au final les architectures 3/3 très répandues
au Ministère de l’Intérieur.
• Les applications s’appuyant sur les nouvelles architectures de type Services
Web (WebServices). C’est le modèle issu de l’Internet avec des postes clients
qui peuvent accéder à tous types de serveurs et d’applications pourvues que
celles-ci respectent les spécifications du W3C24. C’est l’architecture retenue par
la DSIC et formalisée par CARMIN. Elle met avant des postes de travail client
le plus indépendants possibles des spécificités applicatives.
La coexistence de ces trois générations d’applications est coûteuse et contraignante. Toute réflexion sur un recours accru aux logiciels libres doit prendre en compte cet héritage.
4.1 RETOUR SUR LES BUDGETS INFORMATIQUES DES ANNEES PRECEDENTES
2000-2004 : Une progression soutenue
Les dépenses « informatique et télécommunications » du Ministère de l’Intérieur ont connu une progression de 77% au cours des années 2000-2004.
2000 2001 2002 2003 2004 2000-2004 Credits Titre III 96 628 82 020 117 770 84 620 113 600 18% DGF Titre III 55 192 54 970 55 473 51 290 51 290 -7% Credits Titre V 16 880 123 600 123 000 Personnel 27 818 30 210 30 563 30 563 30 563 10% Total informatisation 179 638 167 200 220 686 290 073 318 453 77% Progression -7% 32% 31% 10%
24 World Wide Web Consortium (www.w3c.org .Organisme de normalisation des couches techniques de l’Internet
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
Cette progression est due, pour une très large partie, mais pas seulement, aux crédits d’équipement (Titre V) alloués en 2003 et 2004.
2000 2001 2002 2003 2004 2000-2004 Dépenses globales Ministére 12669531 16065093 18868753 19416921 12391299 -2% Total informatisation 179 638 167 200 220 686 290 073 318 453 77% % Informatisation dépenses Ministére 1,4% 1,0% 1,2% 1,5% 2,6%
Les crédits « « informatique et télécommunications » ont progressé de 77% au cours de cette période, alors que les dépenses globales du Ministère reculaient pourtant de 2% sur la même période.
On constate par ailleurs une sous-évaluation des dépenses de personnel dans les chiffres 2000 à 2004. Elles atteignent en effet 30,5 millions en 2004 alors que le 33 vert budgétaire de 2005 les évalue à 65 millions.
Informatique et télécommunications %
Achat de matériel 39 595 246 11%
Location ou crédit-bail 4 338 231 1%
Coûts réseaux télécoms 29 454 678 8%
Maintenance des matériels 32 655 756 9%
Fourniture maintenance progiciels et logiciels 22 764 704 6%
Prestations de services informatiques 14 827 659 4%
Formation 2 551 250 1%
Fournitures informatiques et télématiques 10 675 112 3%
Documentation informatique 5 865 360 2%
Personnel 65 858 274 18%
Services zonaux 2 963 222 1%
Dépenses en capital 126 800 000 35%
358 349 492 100%
Dépenses informatique et télécommunications 2005 (Source : vert budgétaire,
compilé par Items International).
Toujours dans ce vert budgétaire de 2005, le nombre de titulaires est estimé à 1107 chiffre auquel il convient d’ajouter 109 contractuels (Article 92).
Ces chiffres semblent sous-évalués par rapport à la réalité. Si tel est le cas, nous ne disposons pas de données nous permettant d’apporter plus de précisions sur ce point.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Le Ministère de l’Intérieur réalisait 11,8 % de la dépense informatique de
l’Etat en 2003
La dernière étude publique consacrée à la dépense informatique de l’Etat remonte à
2004. Il s’agit d’un rapport du Sénat consacré à « L'informatisation de l'Etat : Pour
25
un État en ligne avec tous les citoyens » .
Ce rapport contient une série de chiffres communiqués par le Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Selon ce rapport, le Ministère de l'intérieur réalisait en 2003 11,8 % de la dépense informatique de l'Etat (soit 295 millions d’euros).
Avec 11,8% de la dépense informatique de l'Etat, le Ministère de l’Intérieur se situait en troisième position, après le Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (34,4 %), puis celui de la Défense (23 %). 34
Une part importante du Budget Informatique est en réalité consacrée au réseau sécurisé ACROPOL, une part nettement plus importante que celle que le Ministère de la Défense consacre au réseau RUBIS. ACROPOL coûte environ 40 Millions d'€, alors que RUBIS en coûte moins de 5 Millions.
Economie, finances, industrie 34,4% 859
Défense 23,0% 574
Autres ministéres 13,0% 324
Intérieur 11,8% 295
Enseignement scolaire 8,4% 210
Equipement 5,0% 125
Justice 4,4% 110
100,0% 2496
Un ratio dépenses d'informatisation/dépenses globales modeste
Le Ministère de l’Intérieur consacrait en 2004 2,6 % de ses dépenses globales aux dépenses d’informatisation.
2000 2001 2002 2003 2004 2000-2004 Dépenses globales Ministére 12669531 16065093 18868753 19416921 12391299 -2% Total informatisation 179 638 167 200 220 686 290 073 318 453 77% % Informatisation dépenses Ministére 1,4% 1,0% 1,2% 1,5% 2,6%
Ce ratio dépenses d'informatisation/dépenses globales n’était que de 1,5 % en 2003, ce qui situait le Ministère de l’Intérieur au 5e rang des grands Ministères.
25 « L'informatisation de l'Etat : Pour un État en ligne avec tous les citoyens. pport d'information n° 422 (2003-2004) de M. Jean ARTHUIS, fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 juillet 2004 http://www.senat.fr/rap/r03-422/r03-422_mono.html
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Part des dépenses informatiques dans les
dépenses globales
Economie, finances, industrie 6,00%
Equipement 3,50%
Justice 2,50%
Défense 1,90%
Intérieur 1,50%
Agriculture 1,30%
Affaires étrangères 1,20%
Environnement 0,90%
Culture 0,60%
Enseignement scolaire 0,50%
Enseignement supérieur 0,40%
Santé 0,30%
35
Emploi 0,30%
Le poids prépondérant des dépenses de matériels
Les données budgétaires de l’année 2001 présentent un taux de ventilation par nature des dépenses de 90%.
Ventilation partielle 2 001
Matériel+maintenance 71 072 47%
Logiciels+maintenance 16 073 11%
Réseaux 10 898 7%
Prestations 22 386 15%
Personnel 30 210 20%
150 639 100%
Les matériels concentrent à eux seuls prés de la moitié des dépenses « informatique et télécommunications » du Ministère.
2000-2004 : l’imparfaite ventilation des crédits informatiques,
notamment logicielles
Au cours des années 2000-2004, la ventilation des crédits informatiques par nature de dépenses s’est avérée délicate. Le taux de ventilation des crédits par nature de dépenses s’est ainsi dégradé entre 2000 et 2004, passant de 90% à 43%.
2000 2001 2002 2003 2004 2000-2004
Matériel+maintenance 77 761 71 072 74 870 44 700 44 700 33%
Logiciels+maintenance 15 345 16 073 12 740 19 900 19 900 15%
Réseaux 14 213 10 898 24 640 25 170 25 170 18%
Prestations 15 441 22 386 17 080 15 820 15 820 12%
Personnel 27 818 30 210 30 563 30 563 30 563 22%
150 578 150 639 159 893 136 153 136 153 100%
Part des dépenses ventilée 84% 90% 72% 47% 43%
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Cette situation était loin d’être spécifique au Ministère de l’Intérieur.
Le sénateur Jean Arthuys notait en 2004, dans son rapport consacré à l’informatisation des administrations26 que « l'exercice de ventilation des dépenses reste imparfait, certaines données n'étant pas suffisamment détaillées. Le taux de ventilation des crédits informatiques varie fortement selon les ministères. Certains ministères comme celui de l'intérieur, selon les informations fournies ci-dessus, ne paraissent pas en mesure de procéder à une ventilation de leurs crédits selon la grille commune par nature de dépense, proposée par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ».
Taux de ventilation des dépenses informatiques
Défense 121,60%
36
Justice 95,10%
Santé 94,80%
Culture 93,50%
Agriculture 93,40%
Premier Ministre 93,30%
Equipement 92,80%
Enseignement scolaire 89,20%
Affaires étrangères 88,90%
Emploi 88,80%
Economie, finances, industrie 85,10%
Environnement 80,20%
Enseignement supérieur 75,60%
Sports 73,70%
Intérieur 46,90%
Mer 20,10%
4.2 LE BUDGET INFORMATIQUE ET TELECOMMUNICATIONS 2006, HORS PERSONNEL,
S’ELEVE A 252 MILLIONS D’EUROS.
La mise en place de la LOLF et de la PCE, avec le déploiement d’ACCORD, autorisent désormais un meilleur suivi de la dépense.
Les tableaux qui suivent reposent sur des données qui nous ont été communiquées par la DEPAFI27.
26 L'informatisation de l'Etat : Pour un État en ligne avec tous les citoyens. Rapport d'information n° 422 (2003-2004) de M. Jean ARTHUIS, fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 juillet 2004 http://www.senat.fr/rap/r03-422/r03-4220.html 27En toute rigueur, il faudrait séparer les dépenses informatiques des dépenses de télécommunication notamment ACROPOL. Ces dernières connaissent en effet des variations importantes. Cette séparation s’avère impossible du fait de l’existence de rubriques ou ces deux familles de dépenses sont agrégées.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
Libellé - Comptabilité Générale 2 006 2 007 Variation % 2006 % 2007
Logiciels acquis 11 042 292 12 930 997 17% 4% 6%
Concessions et droits similaires, licences, marques,
procédés 395 855 3 911 -99% 0% 0%
Matériel informatiqueappartenant à l'Etat 48 752 007 30 095 378 -38% 19% 15%
Matériel télécommunications appartenant à l'Etat 12 750 507 4 848 987 -62% 5% 2%
Immobilisations incorporelles en cours-Logiciels
produits en interne 1 833 966 563 407 -69% 1% 0%
Achats non stockés : fournitures informatiques 25 769 041 15 069 583 -42% 10% 7%
Achats non stockés : postes de travail 11 802 824 3 130 216 -73% 5% 2%
Achats non stockés : serveurs 3 471 191 1 842 420 -47% 1% 1%
Achats non stockés : imprimantes 2 679 745 1 521 418 -43% 1% 1%
Achats non stockés : autres matériels informatiques
et de télécommunications 26 150 092 24 841 377 -5% 10% 12%
Assistance à la maîtrise d'ouvrage informatique 1 522 824 1 818 182 19% 1% 1%
Assistance à la maîtrise d'œuvre informatique 1 134 377 3 263 409 188% 0% 2%
Infogérence 105 796 5 964 -94% 0% 0%
Assistance informatique aux utilisateurs 370 555 580 851 57% 0% 0%
Autres contrats de sous-traitance de services
informatiques 12 874 406 11 597 910 -10% 5% 6%
Entretien des logiciels 46 722 788 34 292 158 -27% 19% 17% 37
Entretien des matériels informatiques 10 392 983 15 987 588 54% 4% 8%
Etudes et recherches informatiques 1 093 261 1 706 762 56% 0% 1%
Stages et formations informatiques des
informaticiens 2 435 680 955 496 -61% 1% 0%
Stages et formations informatiques des utilisateurs 2 384 852 2 198 280 -8% 1% 1%
Autres services extérieurs divers 3 829 067 2 917 408 -24% 2% 1%
Personnels informatiques extérieurs à l'administration
21 577 2 362 -89% 0% 0%
Transports de biens et déménagements de matériels
informatiques 253 850 339 404 34% 0% 0%
Internet 777 887 701 033 -10% 0% 0%
Frais des réseaux de télécommunications 18 431 554 28 998 342 57% 7% 14%
Redevances pour concessions, brevets, licences,
marques 5 301 522 2 630 743 -50% 2% 1%
Total 252 300 498 202 843 587 -20% 100% 100%
Les postes de dépenses les plus importants sont respectivement :
• Matériel informatique appartenant à l'Etat
• Entretien des logiciels
• Achats non stockés : autres matériels informatiques et de télécommunications
• Achats non stockés : fournitures informatiques
• Frais des réseaux de télécommunications
• Autres contrats de sous-traitance de services informatiques
• Matériel télécommunications appartenant à l'Etat
• Achats non stockés : postes de travail
• Logiciels acquis
• Entretien des matériels informatiques
10 premiers postes budgétaires en 2006 2006 2007 Variation % 2006 % 2007 Matériel informatique appartenant à l'Etat 48 752 007 30 095 378 -38% 19% 15% Entretien des logiciels 46 722 788 34 292 158 -27% 19% 17% Achats non stockés : autres matériels informatiques et de télécommunications 26 150 092 24 841 377 -5% 10% 12% Achats non stockés : fournitures informatiques 25 769 041 15 069 583 -42% 10% 7% Frais des réseaux de télécommunications 18 431 554 28 998 342 57% 7% 14% Autres contrats de sous-traitance de services informatiques 12 874 406 11 597 910 -10% 5% 6% Matériel télécommunications appartenant à l'Etat 12 750 507 4 848 987 -62% 5% 2% Achats non stockés : postes de travail 11 802 824 3 130 216 -73% 5% 2% Logiciels acquis 11 042 292 12 930 997 17% 4% 6% Entretien des matériels informatiques 10 392 983 15 987 588 54% 4% 8%
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
On note aussi des variations importantes d’une année sur l’autre.28 Les frais des réseaux de télécommunications augmentent de 57% en 2007, les logiciels acquis de 17% et l’entretien des matériels informatiques de 54%.
4.3 LE MONTANT DES LICENCES ET REDEVANCES LOGICIELLES
La dépense la plus directement affectée par le recours aux logiciels libres est celle qui est consacrée aux licences et redevances logicielles.
En 2003, en réponse à une question écrite d’un parlementaire, le Ministère de
l’intérieur évaluait « les coûts globalisés relatifs aux trois postes de dépenses
indiquées (droits d’usage, redevances de support logiciel, achat de licences
logicielles) à une dizaine de millions d’euros. (Voir annexe)
38
La Nomenclature d’exécution 2007 apporte un certain nombre d’améliorations dans
ce domaine.
Selon le Guide d’utilisation de la Nomenclature d’exécution 2007, les redevances sont comptabilisées dans les comptes 624 92 31 (Redevances pour concessions, brevets, licences, marques, procédés, logiciels, droits et valeurs similaires) et dans les comptes 20531 AD 52 (Logiciels acquis).
- Le compte 624 92 31 retrace « les acquisitions de logiciels non immobilisés
(inférieurs au seuil), y compris ceux acquis par voie de redevances
périodiques (portant sur la part concession). Sont enregistrés dans ce
compte, les dépenses portant sur la part "concession" exclusivement. Ce
compte retrace également la charge périodique incombant à l’utilisateur d’un
brevet, d’un droit de licence ou d’un autre droit (droits d’auteur quand l’Etat
est l’usager) ».
Il s’agit, en fait, de licences logicielles "récurrentes" (dont le contrat prévoit
qu'elles reviennent chaque année).
- Le compte 20531 AD 52 (Logiciels acquis) « enregistre le coût des logiciels
acquis part "concession" uniquement lorsque celle-ci est payée en une seule
fois ».
Il s’agit, en fait, de licences logicielles non récurrentes.
Dpenses en Dpenses en
Dpenses en Dpenses en Serv. Serv.
Total 2006 Total 2007
Centrale 2006 Centrale 2007 dconcentrs dconcentrs
Concessions pour redevances 2006 2007 2006/2007
108 : Administration territoriale - - 1 396 864 376 315 1 396 864 376 315 -73%
112 : Amnagement du territoire - - 11 007 18 969 11 007 18 969 72%
122 : concours spcifiques et administration - - 19 999 29 518 19 999 29 518 48%
128 : coordination des moyens de secours - - 21 664 22 720 21 664 22 720 5%
216 conduite et pilotage des politiques de lÕintrieur 2 741 904 1 586 699 19 480 14 961 2 761 384 1 601 660 -42%
232 vie politique, cultuelle et associative - - 113 258 45 785 113 258 45 785 -60%
161 Intervention des services oprationnels - - 776 - 776 - -100%
176 Police nationale 731 422 166 490 245 148 369 285 976 570 535 775 -45%
Total 3 473 327 1 753 189 1 828 195 877 554 5 301 522 2 630 743 -50%
28 Les baisses en 2007 ne sont pas nécessairement significatives, puisque les chiffres 2007 ne portent que sur 10 mois.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Le compte « Redevances pour concessions, brevets, licences, marques, procédés,
logiciels, droits et valeurs similaires » totalisait 5,3 millions d’euros en 2006.
Dpenses en Dpenses en
Dpenses en Dpenses en Serv. Serv.
Total 2006 Total 2007
Centrale 2006 Centrale 2007 dconcentrs dconcentrs
Concessions pour redevances 2006 2007
108 : Administration territoriale 0% 0% 76% 43% 26% 14%
112 : Amnagement du territoire 0% 0% 1% 2% 0% 1%
122 : concours spcifiques et administration 0% 0% 1% 3% 0% 1%
128 : coordination des moyens de secours 0% 0% 1% 3% 0% 1%
216 conduite et pilotage des politiques de lÕintrieur 79% 91% 1% 2% 52% 61%
232 vie politique, cultuelle et associative 0% 0% 6% 5% 2% 2%
161 Intervention des services oprationnels 0% 0% 0% 0% 0% 0%
176 Police nationale 21% 9% 13% 42% 18% 20%
Le programme 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur concentrait à
lui tout seul 52% des redevances.
Dpenses en Dpenses en
Dpenses en Dpenses en Serv. Serv.
Logiciels acquis Total 2006 Total 2007
Centrale 2006 Centrale 2007 dconcentrs dconcentrs 39
2006 2007 2006/2007
108 : Administration territoriale - - 640 293 415 544 640 293 415 544 -35%
112 : Amnagement du territoire - - - - - -
122 : concours spcifiques et administra - - 11 807 - 11 807 - -100%
128 : coordination des moyens de seco - - 27 936 2 392 27 936 2 392 -91%
216 conduite et pilotage des politiques 804 229 1 656 957 4 790 - 809 019 1 656 957 105%
232 vie politique, cultuelle et associativ - - 126 386 30 916 126 386 30 916 -76%
161 Intervention des services oprationn - - 106 420 - 106 420 -100%
176 Police nationale 4 208 174 2 862 887 5 112 257 7 962 301 9 320 431 10 825 188 16%
Total 5 012 403 4 519 844 6 029 889 8 411 153 11 042 292 12 930 997 17%
Le compte « Logiciels acquis » totalisait 11 millions d’euros en 2006.
Dpenses en Dpenses en
Dpenses en Dpenses en Serv. Serv.
Logiciels acquis Total 2006 Total 2007
Centrale 2006 Centrale 2007 dconcentrs dconcentrs
2006 2007
108 : Administration territoriale 0% 0% 11% 5% 6% 3%
112 : Amnagement du territoire 0% 0% 0% 0% 0% 0%
122 : concours spcifiques et administration 0% 0% 0% 0% 0% 0%
128 : coordination des moyens de secours 0% 0% 0% 0% 0% 0%
216 conduite et pilotage des politiques de lÕintrieur 16% 37% 0% 0% 7% 13%
232 vie politique, cultuelle et associative 0% 0% 2% 0% 1% 0%
161 Intervention des services oprationnels 0% 0% 2% 0% 1% 0%
176 Police nationale 84% 63% 85% 95% 84% 84%
100% 100% 100% 100% 100% 100%
Le programme 176 Police Nationale concentrait à lui tout seul 84 % des « logiciels
acquis ».
Dpenses en Dpenses en
Dpenses en Dpenses en Serv. Serv.
Total 2006 Total 2007
Centrale 2006 Centrale 2007 dconcentrs dconcentrs
Total Logiciels acquis et Concessions pour redev 2006 2007 2006/2007
108 : Administration territoriale - - 2 037 157 791 859 2 037 157 791 859 -61%
112 : Amnagement du territoire - - 11 007 18 969 11 007 18 969 72%
122 : concours spcifiques et administration - - 31 806 29 518 31 806 29 518 -7%
128 : coordination des moyens de secours - - 49 599 25 112 49 599 25 112 -49%
216 conduite et pilotage des politiques de lÕintrieur 3 546 133 3 243 656 24 270 14 961 3 570 403 3 258 617 -9%
232 vie politique, cultuelle et associative - - 239 644 76 702 239 644 76 702 -68%
161 Intervention des services oprationnels - - 107 196 - 107 196 - -100%
176 Police nationale 4 939 597 3 029 377 5 357 405 8 331 586 10 297 001 11 360 962 10%
Total 8 485 730 6 273 033 7 858 084 9 288 707 16 343 813 15 561 740 -5%
La somme des « redevances » et des « logiciels acquis » totalisait 16 millions d’euros en 2006.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Dpenses en Dpenses en
Dpenses en Dpenses en Serv. Serv.
Total 2006 Total 2007
Centrale 2006 Centrale 2007 dconcentrs dconcentrs
Concessions et logiciels acquis 2006 2007
108 : Administration territoriale 0% 0% 26% 9% 12% 5%
112 : Amnagement du territoire 0% 0% 0% 0% 0% 0%
122 : concours spcifiques et administration 0% 0% 0% 0% 0% 0%
128 : coordination des moyens de secours 0% 0% 1% 0% 0% 0%
216 conduite et pilotage des politiques de lÕintrieur 42% 52% 0% 0% 22% 21%
232 vie politique, cultuelle et associative 0% 0% 3% 1% 1% 0%
161 Intervention des services oprationnels 0% 0% 1% 0% 1% 0%
176 Police nationale 58% 48% 68% 90% 63% 73%
100% 100% 100% 100% 100% 100%
Le programme 176 Police Nationale concentrait à lui tout seul 63 % de la somme des « redevances » et des « logiciels acquis ».
La délicate ventilation des licences et redevances logicielles
Ces deux comptes, 624 92 31 et 20531 AD 52 ne retracent peut être qu’une partie des licences et redevances logicielles. 40
Bureautique et systèmes d’exploitation
Nous nous sommes demandé sur quel compte étaient comptabilisées les licences relatives aux systèmes d’exploitation (Windows ou Linux) et les licences des suites bureautiques (comme Office).
Il est possible que les licences et redevances relatives aux OS et aux licences bureautiques soient comptabilisées avec les machines.
Auquel cas, elles seraient comptabilisées dans les comptes :
• 218311 (Matériel informatique appartenant à l’Etat : Le matériel informatique
comprend notamment les ordinateurs, serveurs d’exploitation ...)
• 606612 MY 31 Achats non stockés : serveurs
• 606618 NA 31 Achats non stockés : autres matériels informatiques et de
télécommunications
Le service comptable de la DESP a retenu comme convention que :
• les machines dont le prix TTC est supérieur à 10 000 euros sont
comptabilisées dans le 218311, avec tous les logiciels livrés avec : Os
(Windows ou Linux), bureautique (Ms-Office licence OEM par exemple).
• les machines dont le prix ttc est inférieur à 10 000 euros sont comptabilisées
dans le 218311, avec leurs logiciels
• les serveurs dans le 606612 pour
• les postes de travail dans la 606611
• les autres (switch, routeurs ...) dans le 606618
En l’absence de lignes directrices de la Direction du Budget, d’autres conventions sont peut-être utilisées dans les services comptables de la Police nationale ou dans les préfectures pour enregistrer les licences et redevances.
Logiciels applicatifs
Le compte 611.51 « Entretien des logiciels » totalisait 46 millions d’euros en 2006. Il est possible que ce compte héberge des licences et redevances logicielles.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Selon le Guide d’utilisation de la nomenclature d’exécution, « seule la part concession peut être immobilisée. Elle l’est si elle respecte notamment les conditions de seuil : - licence individuelle supérieure ou égale à 10 000 € ; - lot supérieur ou égal à 10 000 € sans seuil individuel »
Prestations assimilables à des redevances
Certaines prestations (maintenance logiciel, support logiciel, assurances diverses)
ne constituent pas des redevances : elles s’apparentent à des redevances par leur
caractère récurrent et entretiennent un lien contractuel avec l’éditeur du logiciel.
Celui-ci s’engage à procéder à la correction des anomalies, à livrer les nouvelles
versions, à fournir la documentation technique conforme à la nouvelle version des
logiciels, etc...
41
Signalons, au passage, que ces prestations de maintenance et de support logiciel
ne sont pas spécifiques aux seuls logiciels propriétaires. C’est même une attente
des utilisateurs de logiciels libres que d’obtenir des éditeurs (ou de sociétés de
services qui se substituent aux communautés qui développent les logiciels libres)
des prestations de support et de maintenance équivalentes à celles dont ils
bénéficient aujourd’hui de la part des éditeurs de logiciels propriétaires.
Développement et maintenance des logiciels
A titre indicatif, nous avons regroupé les lignes budgétaires qui recouvrent les activités liées à l’acquisition de logiciels et à leur développement. Nous avons procédé de manière conservatrice, sans chercher à identifier les activités liées à l’acquisition de logiciels et à leur développement susceptibles d’être hébergées par d’autres comptes.
Ainsi circonscrites, elles représentaient en 2006, hors dépenses de personnel, 25% des crédits informatiques du Ministère.
Budget logiciel 2006 % budget logiciel % Total
Logiciels acquis 11 042 292 17% 4%
Immobilisations incorporelles en cours-Logiciels produits en interne 1 833 966 3% 1%
Assistance ˆ la ma”trise d'ouvrage informatique 1 522 824 2% 1%
Assistance ˆ la ma”trise d'Ïuvre informatique 1 134 377 2% 0%
Entretien des logiciels 46 722 788 74% 19%
Etudes et recherches informatiques 1 093 261 2% 0%
63 349 507 100% 25%
L’analyse se heurte à un certain nombre de difficultés :
• Le Budget Informatique étant constitué de l’agrégation des conventions de
gestion et des programmes communs, il est par construction difficile de
suivre l’affectation analytique des dépenses. Cette observation concerne
l’exécution budgétaire et non la planification stratégique, qui fait l’objet d’une
réelle présentation analytique.
• Le Ministère met progressivement en place une comptabilité analytique qui
doit permettre, à terme, de mieux cerner et piloter sa dépense informatique.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
• Pour qu’une telle démarche soit effective, il convient d’harmoniser les modes
d’imputation des crédits sur l’ensemble du Ministère pour s’assurer que le
coût d’un projet prend en compte les dépenses au niveau de la DSIC mais
aussi les dépenses dans les Directions destinataires du projet, qui peuvent
avoir des structures d’Assistance à Maîtrise d’Ouvrage plus ou moins
importantes.
4.4 LA DEPENSE INFORMATIQUE DU MINISTERE CONCENTREE SUR UN PETIT NOMBRE DE
29
FOURNISSEURS
La DEPAFI est parvenue à identifier un certain nombre de fournisseurs de logiciels dans ACCORD.
Dans un premier temps, elle a recherché les numéros de tiers des fournisseurs. Il
42
s'avère qu'à part deux ou trois sociétés, toutes les autres ont un certain nombre de
SIRET (comme IBM, Unilog etc.).
Les fournisseurs dont elle a reconstitué les contrats totalisent des crédits de 43 millions d’euros.
Nature Somme 0% Somme Achat de logiciel et dveloppements 25 495 087 58% Somme Maintenance logicielle 13 394 824 31% Somme Licences et droits d'usage 4 711 207 11% TOTAL 43 601 119 100% 100%
La majeure partie des crédits identifiés par la DEPAFI (58%) ont été consacrés à des « achats de logiciels et développements ».
Les licences et droits d’usage ne représenteraient que 11%.
Fournisseur Montant %
Bull 9 761 028 22%
Unilog 7 434 424 17%
CS 5 938 965 14%
Oracle 5 854 832 13%
Sagem 2 954 741 7%
Prescom 1 620 335 4%
Atos 1 948 136 4%
EADS 1 369 961 3%
IBM-HR Access 719 906 2%
37 602 328 86%
La dépense logicielle du Ministère est concentrée sur un petit nombre d’acteurs. Les 10 premiers fournisseurs concentrent 86% des crédits.
29 Commentaire de la DSIC : Les données comptables et budgétaires permettent d’apprécier partiellement les montants des crédits destinés aux investissements et aux coûts récurrents vers les principaux éditeurs de logiciels – Oracle, Microsoft, etc. - mais ne permettent pas en l’état actuel des outils et informations disponibles de comptabiliser les versements indirects (via distributeurs) ni d’établir de véritables bases de coûts pour un service donné (exemple : coût complet de possession d’un poste de travail bureautique, différenciation entre le cas d’un poste équipé d’une suite bureautique propriétaire et celui d’un poste équipé d’une suite libre).
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
Bull et d’IBM fournissent des prestations sont liées à leurs logiciels propriétaires et assurent également des prestations de développement et d’intégration de logiciels spécifiques. Notons, au passage, que Bull, IBM et dans une moindre mesure Oracle, suivent aujourd’hui clairement une stratégie qui s’appuie sur le Logiciel Libre.
Bull avait d’ailleurs obtenu un contrat de support sur les plateformes libres (basées notamment sur J2EE) il y a environ 3 ou 4 ans. Les résultats de cette expérience ont amené la sous-direction de l'ingénierie, de l'équipement et de l'exploitation à envisager un nouveau marché qui serait loti différemment. Le but recherché est de faire appel à des compétences spécialisées dans des domaines bien précis.
Licences et droits d'usage Somme
BULL SA 3 136 861 67%
DELL 514 211 11% 43
FEEDER SAS 237 884 5%
Divers 181 589 4%
PROSODIE 111 234 2%
4 181 779 89%
Cinq fournisseurs concentrent 89 % des licences et droits d’usage.
Maintenance logicielle 5 premiers %
ORACLE FRANCE 3 320 423 25%
BULL SA 2 444 843 18%
SAGEM DEFENSE SECURITE 1 620 335 12%
EADS DEFENCE SECURITY AND SYSTEMS 1 369 961 10%
ATOS ORIGIN INTEGRATION 859 557 6%
9 615 119 72%
Cinq fournisseurs concentrent 72 % des prestations de maintenance logicielle.
Achat de logiciel et dveloppements 5 premiers %
UNILOG IT SERVICES 7 434 424 29%
CS SYSTEMES D INFORMATION 5 765 706 23%
PRESCOM 2 149 768 8%
BULL SA 1 866 161 7%
SYNTEGRA S.A. 1 162 990 5%
18 379 049 72%
Cinq fournisseurs concentrent 72% des achats de logiciels et de développements.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Les serveurs
Une cartographie des serveurs a été effectuée sur plusieurs Ministères dans le cadre de l’Audit du parc bureautique l’Etat en 2006/2007.
Elle donne le résultat suivant :
44
Le grand nombre de serveurs au Ministère de l’Intérieur (1765) résulte de la généralisation des architectures Clients/Serveurs. Il soulève aussi la question de l’hétérogénéité du parc.
Comme dans beaucoup d’organisations publiques ou privées, deux logiques s’opposent :
• La première accorde la primauté aux besoins fonctionnels des directions et des
services, avec leur traduction quasiment directe en marché public. Dans cette
logique, il appartient aux éditeurs et aux intégrateurs (SSII) de proposer les
solutions les mieux adaptées aux besoins exprimés et au coût le plus
compétitif. Il n’est dès lors pas indispensable que l’administration impose de
contraintes techniques particulières. Le risque est réel de voir se multiplier et
même proliférer des environnements techniques différents.
• La seconde fait prévaloir des exigences de rationalisation : elle impose aux
directions et services comme aux fournisseurs une rationalisation du parc de
serveurs, à travers l’identification de plateformes de référence. La mise en
œuvre de Carmin traduit cette exigence de rationalisation.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
4.5 CARMIN : UNE TENTATIVE DE RATIONALISER LA DEPENSE INFORMATIQUE
Face à la multiplicité des plateformes techniques, la DESP (Direction de l’Exploitation, du Support et de la Production) a ressenti le besoin de définir un cadre technique30.
« La Direction des Systèmes d’Information et de Communication (DSIC) du
Ministère de l’intérieur doit simultanément :
• assurer la maintenance évolutive de son parc d’applications «métiers»
patrimoniales,
• prendre en compte les nouveaux besoins technologiques et fonctionnels des
directions d’applications et des directions utilisatrices, en développant et
exploitant des applications nouvelles ou bien des téléservices s’appuyant sur
les applications existantes, 45
• héberger des applications développées par d’autres entités,
• réaliser la refonte des applications anciennes.
Pour mener à bien ces objectifs, elle doit développer une démarche homogène et coordonnée d'urbanisation qui doit lui permettre, en outre, de rationaliser l’utilisation de ses ressources, de réduire ses coûts, de renforcer sa sécurité, en un mot de conserver la maîtrise de son système d’information. (…)
La Charte d’ARchitecture du Ministère de l’INtérieur (CARMIN) a pour but de fixer le
cadre technique pour la conception, la réalisation, l’hébergement et l’exploitation de
toute application informatique,
• qu’il s’agisse d’une application nationale centralisée, d’une application
nationale distribuée ou d’une application locale,
• qu’il s’agisse d’une application nouvelle ou de la refonte d’une application
ancienne,
• que cette application soit développée en interne, qu’elle soit développée par
une autre direction du Ministère ou qu’elle soit développée en externe,
• que cette application soit destinée à un hébergement immédiat par la DSIC ou
qu’elle soit candidate à un hébergement ultérieur.
Elle s’adresse donc aussi bien aux équipes du Ministère de l’Intérieur impliquées dans le cycle de vie d’une application qu’aux prestataires extérieurs intervenant en sous-traitance pour le développement ou la gestion de cette application. Elle définit le référentiel des différents composants en usage au Ministère de l’Intérieur.
30 La Charte est composée des documents suivants :
� Présentation générale (exposé de la démarche et description sommaire des documents).
(0)
� Référentiel :
(1)
- (1.1) Référentiel technique général [D1] - composants et environnements de référence, conditions d’utilisation, …
- (1.2) Référentiel technique courant [D2] - déclinaison opérationnelle des composants et environnements de référence
(versions et états techniques des composants qualifiés, fournisseurs, date de leur mise en place, piles logicielles
validées...).
� Conception / réalisation des applications :
(2)
- (2.1) Règles de développement [D3] – définition des règles de construction des applications propres à l’utilisation des
normes et outils de développement.
- (2.2) Règles d’exploitabilité [D4] – définition des règles de construction des applications propres aux conditions de
déploiement et d'exploitation (portabilité, consolidation, évolutivité, sécurité, pilotage…). »
SG/DSIC/MI_TECH_DIR_CarminPresentationGenerale_V2 - Mise à jour du 15/05/2007
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
Elle définit aussi les domaines d'emploi de ces différents composants (quand les utiliser, comment les combiner), ainsi que les règles d'utilisation (comment les utiliser, avec quelles méthodes, selon quelles normes). »
Si la charte CARMIN a été initiée par la sous-direction en charge de l’exploitation, elle est aujourd’hui portée par l’ensemble de la DSIC31. CARMIN s’impose, en principe, à toutes les structures du Ministère de l’Intérieur qui seraient en mesure de spécifier, développer ou exploiter des plateformes informatiques. CARMIN constitue, de fait, la référence en terme d’architecture.
On relève dans CARMIN trois points en rapport direct avec la question des logiciels
libres.
46
• Une préférence portée aux logiciels libres lorsqu’ils présentent les mêmes
niveaux de performance et de fiabilité que les logiciels propriétaires,
• La disponibilité du code source pour raison de sécurité et de pérennité des
investissements,
• l’utilisation de la technologie J2EE et du langage JAVA
Pour des raisons diverses, ces prescriptions ne sont pas toujours respectées.
• Par souci d’interopérabilité ou par souci de réutiliser des programmes déjà
développés par les polices d’autres pays, certains projets qui s’inscrivent dans
un cadre européen retiennent l’option .net (Microsoft) en lieu et place de la
technologie J2EE préconisée par CARMIN.
• Plus généralement, J2EE n’apparaît pas nécessairement comme une solution
apportant les mêmes niveaux de performances ou de fiabilité que des
solutions propriétaires. La plateforme .net est jugée, notamment au STSI de la
DGPN plus fiable et plus souple que J2EE de par les outils de développement
qui lui sont associés.
• La Préfecture de Police inscrit son action dans le cadre de CARMIN, mais lui
apporte quelques modulations : la Préfecture s’appuie sur J2EE mais aussi sur
PHP (langage très orienté Web et surtout très banalisé auprès des
développeurs).
31Commentaire de la DSIC : La charte décrit plusieurs référentiels de statuts différents :
- des standards et des formats ouverts,
- des conventions applicables pour le développement et l’exploitation (règles de codage, de nommage des objets, etc.)
- des références de produits déjà sélectionnés, constituant la plate-forme technique courante du ministère de l’intérieur
Les deux premiers ensembles de références constituent la partie incontournable, pouvant être annexée aux appels d’offres,
dans la mesure où cela ne contrarie pas le principe d’égalité d’accès à la commande publique. La dernière partie peut être
donnée pour information en précisant que la compatibilité avec cette plate-forme des solutions proposées par des
soummissionaires entre en jeu dans l’évaluation technique et financière des offres ; ce point est cependant à traiter au cas par
cas en fonction du contexte de la prestation demandée, qui peut être plus ou moins contraint.
Pour certains composants, apparaissant comme des standards de fait, la question est de savoir s’ils doivent être plutôt
considérés comme des standards ou des produits. C’est le cas de la spécification J2EE31, qui est bien une spécification ouverte
et largement suivie par le marché (plusieurs implémentations disponibles), mais pas par tout le marché ! Donc pour les acteurs
qui recommandent une architecture concurrente, J2EE n’est pas un standard !
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
5 Le parc bureautique et le calcul du TCO
5.1 LE PARC BUREAUTIQUE
Le MINEF a conduit en 2007 une étude sur le Parc bureautique, dans le cadre des audits de modernisation. Le Ministère de l’intérieur a pris part à cette étude, parmi 7 autres. 47
Nous nous sommes appuyés sur les résultats de cette étude. Nous les avons croisés avec des observations tirées de nos divers entretiens.
Le Ministère de l’Intérieur fait partie des trois Ministères détenant les plus grands parcs de postes de Travail.
Source : Audit du parc bureautique de l’Etat
Ratio effectifs/nombre de postes de travail
Le Ministère de l’Intérieur compte 187 997 agents et 110 000 postes de travail (fixes et portables)32 .
32 Ce chiffre inclut les postes en libre service et le matériel en stock.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
Agriculture Défense Equipement Finances Intérieur Justice
Taux équipement en
postes de travail 0,53 0,61 0,68 1,24 0,59 1,06
Agents 38 253 436 994 91 297 170 997 187 997 72 023
Postes de travail 20 300 268 000 62 000 212 000 110 000 76 300
Agriculture Défense Equipement Finances Intérieur Justice
Personnels Postes
Police nationale 149 965 71 968
Administration territoriale 30 228 30 228
Emplois des autres programmes de l'Intérieur 7 804 7 804
187 997 110 000
Police nationale 80% 65%
Administration territoriale 16% 27% 48
Emplois des autres programmes de l'Intérieur 4% 7%
Le ratio effectif/postes de travail de 59% est proche de celui du Ministère de la Défense.
Selon nos estimations, la Police nationale concentre 80% des personnels du Ministère, mais seulement 65 % des postes de travail.
« L'évolution du ratio du nombre d'agents par poste, montre, sur la période 1998- 2003, une progression importante (+ 30 %) du taux d'équipement des services de police, puisque, désormais, c'est près d'un fonctionnaire de police sur deux - personnels administratifs comme personnels actifs - qui dispose d'une configuration bureautique, très généralement munie d'un accès réseau. L'équipement de la police en PC se poursuit avec l'arrivée des grandes applications informatiques police, comme le système de traitement des infractions constatées (STIC) ou la main courante informatisée (MCI). L'optimum, à savoir le taux d'un poste par agent, a été atteint, sur la période, pour les services préfectoraux (remplacement des terminaux passifs par des PC) et ceux de la sécurité civile ».33
Structure du parc et âge moyen des ordinateurs
La synthèse de l’audit du parc bureautique ne contient pas d’indication sur la composition du parc bureautique.
En 2003, le taux de renouvellement des équipements était inférieur à celui des autres ministères.
33 Rapport au Sénat sur le Projet de loi de finances pour 2005 : Sécurité http://www.senat.fr/rap/l04-074-322/l04-074-32234.html
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
« L'ensemble des Ministères vise à remplacer les équipements informatiques tous les cinq ans, soit un taux de renouvellement du parc informatique de 20 % chaque année. En pratique, les ratios sont bien inférieurs. (…) Au Ministère de l'intérieur, le taux de renouvellement global du parc informatique s'établissait à 5,1 % en 2001, à 3,1 % en 2002 et à 3,9 % en 2003. En conséquence, l'âge moyen des micro- ordinateurs de bureau s'établirait selon le Ministère de l'intérieur à 6 ans et sept mois. (Le taux de renouvellement a peut-être été amélioré depuis 2003) ».
5.2 POSTES DE TRAVAIL : SYSTEMES D’EXPLOITATION, LOGICIELS BUREAUTIQUES,
NAVIGATEURS ET GESTION DE PARC
L’audit du parc bureautique de l’Etat donne les résultats suivants :
49 Suites bureautiques
Suites bureautiques % Postes OpenOffice 32% 30624 Microsoft Office 2003 14% 13398 Microsoft Office XP 8% 7656 Microsoft Office 2000 30% 28710 Microsoft Office 95/97 16% 15312
On peut comparer ces chiffres avec ceux issus des autres Ministères :
Agriculture Défense Education Equipement Finances Intérieur Justice
Openoffice 3 045 96 480 3 300 62 000 40 280 50 600 6 104
Microsoft Office 17 255 171 520 26 700 0 171 720 59 400 70 196
%
Openoffice 15% 36% 11% 100% 19% 46% 8%
Windows Office 85% 64% 89% 0% 81% 54% 92%
Les navigateurs
Agriculture Défense Education Equipement Finances Intérieur Justice Autres 29% 1% Opera 1% 32% Netscape 10% 2% Microsoft Explorer 51% 53% 67% 80% 100% 55% 98% Firefox 9% 46% 33% 20% 3%
Les systèmes d’exploitation
Agriculture Défense Education Equipement Finances Intérieur Justice Autres 1% 1% 74% Linux 1% 4% Windows NT 3% 10% 9% 3% 3% Windows 9X 4% 21% 31% 10% Windows XP 38% 63% 77% 68% 64% 61% 11% Windows 2000 58% 25% 15% 1% 5% 26% 12%
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
5.3 LES OUTILS DE GESTION DU PARC
L’audit du parc bureautique de l’Etat fournit un inventaire des outils de gestion de parc. Il donne le résultat suivant :
50
Les outils de gestion de parc ne sont pas structurants en tant que tels. Leur multiplication traduit cependant une difficulté à gérer de manière coordonnée le parc informatique.
5.4 LE COUT DE POSSESSION SE SITUE AUTOUR DE 1300 €
Selon l’audit du parc bureautique de l’Etat
L’audit de modernisation conduit par le MINEF estime à 143,7 millions d’euros le coût de possession direct du parc bureautique du Ministère de l’Intérieur, soit 1306 euros par poste de travail.
Le coût de possession au Ministère de l’Intérieur est supérieur au coût de possession moyen, que l’audit a situé autour de 1 033 euros dans les autres Ministères. Le différentiel est dû à l'organisation choisie pour la maintenance, la gestion des serveurs, le support...34
34Commentaire de la DSIC : Attention toutefois : cette valeur du coût total de possession a été estimée à partir d’un échantillon de réponses à un questionnaire, l’écart avec la réalité peut être important.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
Agriculture Défense Education Equipement Finances Intérieur Justice Cout de possession total 3 647 2 378 1 615 2 858 1 700 2 904 2 331 Cout direct par poste 1 640 1 070 727 1 285 765 1 306 1 048 Coût direct (Millions €) 33,3 283,8 21,8 79,7 162,1 143,7 80,0 Parc 20 300 265 320 30 000 62 000 212 000 110 000 76 300
Le coût de possession total est calculé à partir des conventions retenues par la DGME : « Une extrapolation permet d'évaluer un coût de possession direct pour l'ensemble des ministères de l'État. Une hypothèse issue d'une étude du Gartner permet d'évaluer les coûts indirects de possession du parc : les coûts indirects sont en effet estimés et représentent 55 % du coût de possession total. Cette estimation ne prend pas en compte, par exemple la décroissance des coûts indirects si le niveau de formation ou le support augmente... »
Ce multiplicateur de 2,5 est discutable. Il est permis de penser que les coûts cachés au Ministère de l’Intérieur sont 51 conséquents, compte tenu des coûts indirects induits par l’hétérogénéité du parc (matériel et logiciel) du Ministère de l’Intérieur et de la multiplicité des outils de gestion du parc.
Estimation ITEMS
Nous avons de notre côté tenté d’évaluer le coût de possession du Poste de travail au Ministère de l’Intérieur, à partir du « Ratio d’efficience bureautique » élaboré par le Ministère des Comptes Publics.35
Nous avons pris en compte :
- Les coûts moyens du marché,
- Les remises dont bénéficie le Ministère de l’Intérieur,
- L’hétérogénéité des situations et de la configuration des postes,
- Les données factuelles sur certaines dépenses dont nous disposions,
- Des estimations sur l’affectation du personnel à des tâches relevant des
postes de travail ou des serveurs liés au fonctionnement des postes de
travail.
Nous avons pris en compte formellement une durée d’amortissement sur 3 ans. C’est la durée classique des contrats. Nous avons cependant tenu compte d’une réalité qui fait que les postes et un certain nombre de matériels et de logiciels ont une durée de vie de 5 ans, voire plus.
35 La direction du Budget a entrepris de mettre au point des indicateurs d’efficience des fonctions support, permettant de mesurer et de comparer certains coûts annuels moyens supportés par les programmes. L’un de ces indicateurs est le « ratio d’efficience bureautique ». Cet indicateur de performance est d’ores et déjà mis en œuvre par plusieurs ministères : Comptes publics, Culture, Education. Voir annexes
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Nous aboutissons au résultat suivant :
Estimation du coût de possession du Poste de Travail au Ministère de l'Intérieur
Approximation (TTC) basée sur des données du marché recoupée avec des données du Ministère
Matériel et licences 3 ans par an
Périphériques et consommables 400 133
Sécurité Antivirus 10 3
Logiciels clients 200 67
Autres logiciels résidents 100 33
Intranet (Serveurs et applications locales de ressources) 100 33
Messagerie 100 33
Bureautique 250 83
CAL Server 20 7
OS 150 50
Matériel 400 133
52
Total Matériel et licences 1 730 577
Contrats Maintenance technique 9 Assistance utilisateur 8 Formation Utilisateur 23 Développements 45 Total Contrats 86
Personnel (ETP) Nb sal Moyen Cout global Installation Maintenance (IDAC) 478 37 000 17 686 000 161 Support technique / Incidents 887 37 000 32 819 000 298 Formation 500 40 000 20 000 000 182 Support applicatif utilisateur ? 37 000 0 Administration ? 37 000 0 Pilotage, MOA 0 Total ETP 641
Moyens de fonctionnement Maintenance technique 9 Assistance utilisateur 8 Formation Utilisateur 23 Développements 45 Total Contrats 86
TOTAL GLOBAL 1 303 Soit pour 110 000 postes 143 348 333
5.5 GESTION ET COHERENCE DU PARC
L’une des difficultés de la gestion des postes de travail provient du caractère hétérogène du parc informatique. Cette hétérogénéité du parc est accrue dans les administrations du fait de la décentralisation des achats et donc des procédures de marchés publics.
Le recours aux logiciels libres est un levier pour la rationalisation du parc et l’harmonisation des versions des logiciels : l'absence de licence commerciale et la
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
gratuité facilitent largement les déploiements à grande échelle. Les logiciels libres peuvent, en effet, être acquis et mis à jour sans procédure d’achat.
De ce point de vue, il convient d’être attentif aux résultats obtenus par la
Gendarmerie Nationale.
En généralisant l’utilisation d’OpenOffice et du navigateur Firefox, le STDI
Gendarmerie dispose d’une vision globale et d’une capacité d’action sur l’ensemble
de son parc.
La Gendarmerie a ainsi pu alléger les structures de support technique et
d’administration des postes de travail.
• Simplification des mises à jour
• Simplification de l’inventaire du parc informatique : celle-ci repose sur un outil
développé en libre par la Gendarmerie : OCS Inventory
Une communauté a pris forme autour d’OCS Inventory : cette communauté
dépasse les seules frontières nationales36, 53
• Simplification de la gestion des droits d’accès
L’impact du déploiement de ces outils est technique mais surtout organisationnel. L’homogénéité du parc d’ordinateurs en termes d’équipement logiciel (suite bureautique et navigateur) et la mise en place d’OCS Inventory ont permis de transférer directement la gestion des droits aux services de gestion des ressources humaines: la gestion des droits est indexée sur l’affectation des gendarmes.
La gendarmerie estime à 15% les gains en personnel sur la seule administration des postes de travail.
5.6 ACTIVE DIRECTORY
Active Directory permet de gérer de manière plus ou moins centralisée, l’ensemble des postes de travail en assurant une gestion sécurisée des accès au sein de groupes physiques (sur des réseaux locaux) ou logiques (au sein de groupes de travail).
Active Directory répond à l’hétérogénéité des modes de gestion de la sécurité qui pouvait exister auparavant. Il oblige aussi à une remise à jour du parc informatique.
Avec le choix d’Active Directory, le Ministère de l’Intérieur s’est doté d’un outil qui doit permettre de rationaliser la gestion des postes de travail tout en imposant des règles de sécurité qui sont progressivement apparues comme incontournables.
La DSIC a souhaité que le rôle d’Active Directory se limite à une gestion essentiellement technique. Les fonctions d’annuaires ne devraient ainsi pas être intégrées à des applications afin de ne pas créer d’adhérence entre les couches fonctionnelles et Active Directory.37
36www.ocsinventory-ng.org 37 « Actuellement l'authentification applicative s'effectue avec OpenLDAP; l'authentification applicative via ACTIVE DIRECTORY n'est pas recommandée. », Carmin, Référentiel technique
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Active Directory nécessite un effort soutenu en termes de planification et d’administration.38
5.7 PREPARER L’APRES WINDOWS XP
Avec le lancement de Vista, Microsoft envisage d’interrompre le support technique
standard de Windows XP en 2009. Jusqu'à cette date, les entreprises disposeront
de toutes les prestations prévues dans leur contrat de support, sans supplément de
prix. Ensuite le système passera en période de support « étendu » : les contrats
classiques de support n'intégreront plus que les problématiques de sécurité (failles,
virus) ou des problèmes jugés critiques (bugs ou incompatibilité importante avec un
logiciel). Les entreprises comme les administrations devront payer un service
complémentaire pour les autres prestations. Ce support étendu est prévu jusqu'en
2014.
54
Microsoft Windows Vista est la version la plus récente de Microsoft Windows. Son
lancement mondial a eu lieu le 30 janvier 2007. Ce nouveau système d'exploitation
arrive cinq ans après la mise sur le marché de son prédécesseur, Windows XP.
Windows Vista contient de nouvelles fonctionnalités. Les plus significatives d'entre elles sont, sans doute, le renouveau de l'interface graphique, une fonction de recherche plus développée grâce à l'indexation, de nouveaux outils de création multimédia, comme le créateur de DVD Windows, la configuration réseau en partie récrite et enfin, le noyau NT6 assurant une plus grande stabilité et de plus hautes performances. Vista vise à augmenter le niveau de communication entre les machines sur un réseau local en utilisant la technologie du peer-to-peer qui simplifie le partage de fichiers et de médias numériques entre les ordinateurs et les périphériques. Pour les développeurs, Vista introduit la version 3 du .NET Framework qui a pour objectif de faciliter la programmation d'applications avec le traditionnel Windows API.
Windows Vista nécessitera un matériel récent et performant pour fonctionner pleinement. Selon Microsoft, les ordinateurs pouvant faire tourner Windows Vista sont classés sous 2 appellations : Vista Capable et Vista Premium Ready.
38 Commentaire de la DSIC : En réalité, cette circulaire avait pour but de « retenir » les services utilisateurs avant qu’une
décision soit prise au niveau du ministère. Le choix d’Active Directory a été ensuite proposé par le Secrétariat Général au
Cabinet du Ministre ; en précisant que les applications ne doivent pas s’appuyer sur les services d’annuaire contenus dans le
produit, dont l’usage doit rester limité à l’identification des utilisateurs sur le réseau et non en tant qu’élément de contenu du
système d’information.
Cette technique a 3 fonctions :
- Gérer le domaine : sécurité
- Assurer la fonction d’ensemblier
- Identifier les agents au profit des applications : ce qu’il fallait éviter absolument selon M. CANEPA dans la circulaire
évoquée, car cette fonction engendre des adhérences avec le poste de travail qui empêche toute migration
bureautique, y compris vers une solution propriétaire autre que MICROSOFT entre les applications et le produit Active
Directory qui rendrait plus difficile son remplacement ultérieur par une solution différente, libre ou non.. Par ailleurs, un
poste de travail Linux peut tout à fait se connecter à un serveur Active Directory : le choix d’Active Directory ne bloque
donc pas l’évolution de l’OS du poste de travail.
Il convient donc d’engager très vite une réflexion sur le déploiement en cours d’Active Directory. Le déploiement d’Active
Directory fait l’objet d’un projet national associant les principales directions de ce ministère autour de la DSIC, il permet d’orres et
déjà de rationaliser (accélérer, uniformiser) la mise en place de politiques de sécurité sur les environnements de travail
informatique et facilite le contrôle des SZSIC sur les infrastructures locales des préfectures comme des services déconcentrés
de la DGPN.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
• Vista Capable : Les ordinateurs Vista Capable doivent avoir un processeur d'au
moins 800 MHz, 512 Mo de RAM et une carte graphique supportant DirectX 9.
Ce type d'ordinateur ne sera pas capable de supporter toutes les
caractéristiques graphiques de Vista, ni l'interface utilisateur Aero.
• Vista Premium Ready : Il s'agit d'ordinateurs avec un processeur d'au moins 1
GHz, 1 Go de RAM, et une carte graphique gérant DirectX 9 (support du
Shader Model 2.0) disposant d'au moins 128 Mo de mémoire et supportant le
nouveau driver d'affichage Windows.
Le prix auquel est vendu Windows Vista en Europe fait aussi l'objet de critiques. Les prix pratiqués en Europe seraient supérieurs d'environ 56% par rapport à ceux qui sont effectifs aux États-Unis et au Canada. Microsoft France fait valoir des coûts de traductions, d'intermédiaires et de transports. 55
Le cabinet IDC a publié une étude consacrée (et financée par Microsoft) aux impacts potentiels de l’arrivée de Vista dans six grands pays européens, dont la France. IDC prévoit que, pour chaque euro dépensé sur Vista, les entreprises européennes pourraient dépenser 13 euros de plus sur des produits dérivés, matériels, logiciels et services. Si la migration en coutait au Ministère de l’intérieur 100€ TTC par poste (ce qui pourrait être proche de la réalité), l’extrapolation suggère un coût de migration global de 1.300 euros par poste. Soit un budget de 143 millions d’euros pour 110.000 postes. Cette extrapolation fondée sur le multiplicateur de 13 suggéré par IDC est bien sûr théorique : elle donne la mesure des enjeux budgétaires que la migration vers Windows Vista risque de cristalliser.39
39 Commentaire de la DSIC : Il faut toutefois admettre que les montées en version sont parfois tout aussi « indispensables » s’agissant des logiciels libres, car la communauté ne maintient la plupart du temps que la dernière version du produit : il faut « suivre le mouvement » pour tirer avantage de ce type de choix, voire l’entretenir par des reversements à la communauté !
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
6 Les logiciels libres au Ministère de l’intérieur
6.1 UNE MIGRATION BUREAUTIQUE INACHEVEE
Le ministère a procédé en 2000 à une évaluation des diverses suites bureautiques libres.
La mise à disposition d'Open Office auprès de tous les agents du ministère a été 56 réalisée en 2002. Un CD a été largement distribué par les services zonaux, installant automatiquement Open Office et différentes ressources – documentation, dictionnaires, etc. En parallèle, les utilisateurs peuvent télécharger la suite via l'intranet. Le support technique est assuré par le biais d'un intranet et d'un forum d'échange, en liaison avec d'autres ministères, ainsi qu'avec le site Openoffice.org.
Suites bureautiques % Postes OpenOffice 32% 30624 Microsoft Office 2003 14% 13398 Microsoft Office XP 8% 7656 Microsoft Office 2000 30% 28710 Microsoft Office 95/97 16% 15312
Près de 30 000 postes sont déjà équipés. Principalement en sécurité publique (La DDSP 92 a ainsi équipé 1500 postes), mais aussi à la DCPJ (exemple de la PJPP : 1000 à 2000 postes). OpenOffice est désormais présent en administration Centrale mais aussi dans les Préfectures.
6.2 QUELQUES REALISATIONS DU MIOCT REPOSANT SUR LE LOGICIEL LIBRE
Courrier CPS
Pour remplacer son système de traitement informatisé du courrier, le Ministère avait choisi en 2004 d’intégrer une application sous licence GPL, conçue par Nuxeo et Capgemini. Baptisé "Courier CPS" (pour Collaborative Portal Server), cet outil permet de gérer de manière dématérialisée, c'est-à-dire exclusivement en format numérique, l'ensemble du courrier entrant, qu'il s'agisse de documents papier (il est alors numérisé par scanner), ou de fax et d'e-mails. 40
40 http://www.zdnet.fr/actualites/informatique/0,39040745,39153407,00.htm
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
300 fonctionnaires de la Direction générale des collectivités locales (DGCL) avaient été équipés de Courier CPS. Ils devaient être suivis par les 2.500 fonctionnaires de la DSIC. Le projet prévoyait l’adjonction de modules ajoutant de nouvelles fonctions à l'intranet du Ministère (forums, création de mini-sites inter-administratifs, etc.) ont été ajoutés depuis. A terme, le Ministère prévoyait qu’un "package" complet rassemblant toutes ses applications serait proposé aux 90.000 fonctionnaires concernés par ce projet. 41
Ce projet a tourné court.
La responsabilité semble imputable à des problèmes de coordination entre le
titulaire du contrat (CapGemini) disposant d’une expertise dans les grands projets
et son sous-traitant, Nuxeo disposant de la compétence technique autour de
l’environnement technique Zope. Outre ce problème de coordination, le projet
semble s’être appuyé sur un cadre technique :
- comprenant une grande part de composants spécifiques à développer, 57
- pas nécessairement adapté – et avec des lacunes identifiées – au contexte
du projet CPS.
Messagerie Icasso
Le ministère de l'Intérieur a lancé le 11 mai 2006 un appel d'offres pour un projet de migration de sa messagerie.
Au programme, la "modernisation de messageries du ministère de l'Intérieur et de l'Aménagement du territoire" qui vise à remplacer le couple Exchange 5.5 / Outlook par l'infrastructure libre de messagerie Icasso / Pablo. Icasso rassemble notamment un serveur d'entité, un service de réplication d'annuaire et un service d'administration-supervision.
Cette migration doit permettre la mise en place d'un service de synchronisation avec des solutions mobiles, tels que les PDA. L'appel d'offres couvre également des prestations d'assistance et de support.
La DSIC souhaite favoriser le développement et la maintenance d’ICASSO en mettant le logiciel dans une communauté de développement de Logiciels Libres.
Recherche d’alternatives libres pour les architectures et les bases de
données
A côté des applications historiques (GCOS7) et des applications client/serveur (UNIX), une nouvelle génération d’architectures se fraye une voie au Ministère de l’Intérieur. Ces architectures s’appuient souvent sur la technologie J2EE, notamment sur JonAS, une solution libre développée par le consortium européen ObjectWeb.
41 Emmanuel Marcovitch, chargé de mission NTIC au ministère de l'Intérieur, exposait dans un interview, la portée de ce choix : « Le choix du libre est stratégique. Il aurait pu être reconsidéré si nous n'avions pas trouvé dans ce domaine une solution qui réponde à nos besoins. Plusieurs de nos directions ont exprimé un besoin concomitant, explique Emmanuel Marcovitch. La direction générale des collectivités locales avait mené la réflexion pour, dans un premier temps, améliorer la gestion de l'ensemble de son courrier et des questionnaires parlementaires. Ce besoin, nous l'avons requalifié, et nous nous sommes engagés à fournir sur intranet l'outil adapté. http://www.01net.com/article/248805.html
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
Les systèmes d’information du Ministère reposaient assez largement sur les bases de données Oracle. L’évolution des coûts de licences a conduit le Ministère à rechercher des alternatives libres à Oracle.
Une tentative de diversification : la Mission « diversification »
Le directeur de la DSIC a créé en juillet 2005 une Mission « diversification » attachée à la direction des systèmes d'information.
Cette mission s’inscrivait dans un contexte de :
• réforme de la direction des systèmes d'information visant à augmenter la
productivité du ministère de l'intérieur et à favoriser le développement de
l'administration électronique
• réorganisation de la sous-direction des études et des logiciels
58
• mise en place d'une charte harmonisant les architectures informatiques
• renforcement des projets de développement déconcentrés
La mission avait pour objectif de définir une stratégie de diversification des techniques et des dispositifs de secours. 42 Si la Mission n’a pas été reconduite, ses objectifs figurent dans la charte CARMIN et parmi les objectifs assignés à la réorganisation en cours de la DSIC43.
42 « S’il n’entre pas dans les missions de l'administration de favoriser tel ou tel type de licence, les logiciels libres sont
aujourd'hui une alternative incontournable :
• . mutualisation des applications, source d'économies
• . interopérabilité, respect des normes et des standards
• . adaptation des programmes
• . connaissance du code : sécurité
Ils ont donc toute leur place dans cette démarche de diversification.
La principale difficulté est de passer de la culture de l'outil (le même logiciel pour tout le monde) à la culture d'internet (des
logiciels divers interopérant via des normes). Patrick Guedj, Présentation de la Mission Diversification aux Journées « Capitale
du Libre 2006 ».
43Commentaire de la DSIC : Pour la DSIC, le but de la diversification n’est pas de multiplier a priori le nombre de fournisseurs
(une politique de rationalisation des achats pourraient même conduire au contraire à concentrer davantage), mais de limiter les
dépendances technologiques et économiques, et à assurer un bon niveau de réponse aux besoins, en segmentant une même
famille de besoins selon différents critères.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
7 Retombées budgétaires du recours aux logiciels
libres : La mise sous tension concurrentielle du secteur
du logiciel
7.1 LES LOGICIELS LIBRES METTENT SOUS TENSION CONCURRENTIELLE LES MARCHES DU
LOGICIEL
Les solutions libres sont plus en plus reconnues et admises dans les organisations 59 publiques et privées. Les acteurs du marché (éditeurs, intégrateurs, utilisateurs) intègrent ce modèle de développement dans leurs stratégies.
Si le logiciel libre suscite encore aujourd’hui des controverses, celles-ci sont de nature essentiellement technique et économique.
Internet avait rencontré, lui aussi, des oppositions, il y a 10 ans, et suscité des controverses. La question d’être pour ou contre internet ne se pose plus.
Il est assez largement admis que les logiciels libres redessinent aujourd’hui le cadre concurrentiel dans les secteurs de l’informatique, des télécommunications et de l’électronique grands public :
• Les constructeurs et les éditeurs diffusent de manière libre certains
composants de leur offre afin que ceux-ci se diffusent de la manière la plus
large auprès des utilisateurs. C’est par exemple la stratégie de Sun avec un
grand nombre de composants Java. (C’est aussi d’une certain manière la
stratégie de Microsoft avec Explorer, même si dans ce cas précis, il ne s’agit
44
que d’une licence d’utilisation gratuite ).
• Les acteurs non dominants sur un marché recourent aux logiciels libres pour
concurrencer l’acteur ou les acteurs dominants, non pas en l’attaquent
frontalement mais en s’appuyant sur des communautés libres qui vont
favoriser l’émergence de solutions concurrentes,
• Les intégrateurs favorisent le développement de solutions libres pour restaurer
leur indépendance vis-à-vis des éditeurs et redevenir l’interlocuteur principal
des organisations utilisatrices.
• Des sociétés de services en logiciels libres centrent leurs activités sur la valeur
ajoutée en proposant des applications complémentaires, des formations, de
l’assistance, etc.
L’économie des logiciels libres s’insère donc dans l’économie générale des logiciels tout en présentant des particularités.
44Microsoft a trois types de licences présentées comme libres. Deux ont été acceptées par l’Open Software Alliance : MSPL (Microsoft Permissive License) et MSRL (Microsoft Reciprocal License).
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
Elle repose largement sur la fourniture de services notamment de maintenance autour des progiciels ou la création, plus embryonnaire, de logiciels sur mesure en utilisant des briques logicielles qui existent déjà.
Dans de nombreux secteurs, le logiciel libre ouvre la concurrence, contribue à « déverrouiller » les marchés, fait peser sur les éditeurs historiques une pression concurrentielle qui s’était considérablement atténuée.
7.2 LOGICIELS LIBRES ET COMMUNAUTES
Basé souvent sur un développement communautaire, le logiciel libre requiert :
• Un nombre assez large de développeurs
• La stabilité de la communauté de développement,
• Un intérêt de cette communauté à faire évoluer de manière continue un
60
logiciel à la fois pour l’enrichir et pour résoudre les problèmes de
fonctionnement.
Les modèles de développement libres concernent trois grands types
d’environnement distincts
• le système d’exploitation (LINUX) et les couches techniques intermédiaires
(Middleware)
• les logiciels applicatifs bureautiques
• les logiciels fonctionnels
Le système d’exploitation (LINUX) et les plateformes Middlewares
Le Système d’exploitation
C’est le composant le plus emblématique mais qui peine encore à pénétrer le marché. Très présent sur les serveurs de réseaux, LINUX n’est présent aujourd’hui que sur 3% des postes de travail.
Les couches techniques intermédiaires (Middleware) C’est pour le monde des professionnels, le secteur où les logiciels libres sont les plus répandus. Ce n’est pas le secteur le plus visible, mais c’est là que se développent les stratégies les plus abouties dans la compétition que se livrent les constructeurs, les éditeurs de logiciel, les intégrateurs et plus largement tous les acteurs du numérique.
Ainsi, les serveurs web avec les plateformes Apache occupent aujourd’hui une place dominante.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Apache
Windows
Sun
Autres
Source : Netcraft
95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07
C’est avec notamment le soutien de Sun et d’IBM que se sont imposées des 61 couches techniques autour des environnements Java. Les déclinaisons de ces composants sont nombreuses et sont largement utilisées par l’industrie.
Ceci n’empêche pas les acteurs du marché de développer des stratégies propres. C’est le cas de Sun ou d’IBM qui promeuvent des composants libres tout en déployant des stratégies plus propriétaires sur d’autres composants ou produits.
Microsoft est naturellement très actif sur ces couches techniques en s’appuyant sur .net.
Les logiciels bureautiques
C’est la vitrine la plus visible des logiciels libres. Alors que la Version 1 de la Suite OpenOffice.org était relativement pauvre et présentait beaucoup de lacunes face à Microsoft Office, la Version 2 se montre beaucoup plus riche. Si elle n’égale pas Microsoft Office, ses adeptes considèrent que les utilisateurs ne font pas appel à des fonctionnalités spéciales dont ne disposerait pas OpenOffice.
Deux problèmes se posent couramment pour l’usage d’OpenOffice :
- Les problèmes de compatibilité subsistant avec Microsoft Office et qui
rendent parfois difficiles les échanges de documents dans un mode de travail
collaboratif. Certaines fonctions telles que la gestion des titres ou celle des
images se manifestent par des différences dans le document final. Ce
problème n’est en réalité pas un problème de logiciel mais un problème de
format. Il est au centre de la bataille que se livrent les tenants du format
ODF (Open Document Format) normalisé par OASIS, et de l’autre, Microsoft
qui souhaite voir les autorités de normalisation consacrer son propre format
connu sous le nom d’Open XML comme une norme internationale.
- L’existence de clients lourds liés à Microsoft Office et qui ne peuvent être
repris sous OpenOffice. De nombreuses applications dans les entreprises et
les administrations (et notamment au Ministère de l’Intérieur) utilisent en
effet des fonctions liées au traitement de document, aux tableurs ou aux
bases de données locales Microsoft.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Les logiciels fonctionnels : les applications
Ces logiciels répondent généralement à des besoins précis des utilisateurs pour les fonctions de gestion des entreprises.
L’idée selon laquelle un logiciel développé pour un utilisateur ou un contexte précis
pourrait être réutilisé par d’autres utilisateurs est au principe même du logiciel
libre. S’agissant d’applications fonctionnelles, cette perspective de réutilisation et
de mutualisation sous-estime généralement l’effort qu’il faudra ensuite consentir
pour adapter ces logiciels à une organisation spécifique, son contexte, son métier et
ses processus. Elle sous-estime l’ampleur des efforts que représente
l’industrialisation d’un logiciel pour qu’il puisse être utilisé par de nombreux
utilisateurs dans des contextes différents.
62
Ce problème n’est pas spécifique aux logiciels libres. Les sociétés de service (les
intégrateurs) ont été confrontées, de tous temps, à cette question de manière
récurrente : pourquoi ne pas industrialiser des solutions conçues pour un client
spécifique, en étendre le périmètre, les proposer à d’autres clients et en tirer un
bénéfice multiplicateur ? Il semble bien que les métiers de l’édition (une solution
« industrialisée » pour un grand nombre de clients) et ceux du service (une solution
sur mesure) soient de nature différente.
Verra-t-on des solutions Open Source prendre pied et s’imposer sur le marché des logiciels fonctionnels, domaine de prédilection des éditeurs ? A en juger par la répartition des communautés de développements de logiciel Open Source (telle qu’elle apparaît dans SourceForge, qui regroupe au niveau mondial le plus grand nombre de ces communautés), les communautés du logiciel libre sont très actives dans le développement d’applications et de logiciels fonctionnels.
SourceForge
Communautés par thème
12/11/07
Les communautés les plus actives travaillent notamment sur un progiciel de gestion intégré (OpenBravo ERP) capable de concurrencer SAP. Un grand nombre de sociétés de services et d’utilisateurs sont potentiellement intéressés à rouvrir la concurrence dans ce secteur. Les développeurs dans ces communautés parviendront-ils à se concentrer durablement sur leurs objectifs ? Ne risquent ils pas de s’en détourner si un nouveau sujet présente plus d’intérêt à leurs yeux ?
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
7.3 PARTICIPATION DES ADMINISTRATIONS A DES COMMUNAUTES
Les projets de logiciels libres, pour les administrations, sont de trois types, auxquels sont associés, trois types de risques :
• Les projets de logiciels45 préexistants, bien établis, correspondant à un besoin
largement partagé. Les développeurs dans les administrations participent à
ces projets dans le cadre de communautés (sans que ce soit toujours
clairement géré).
Sur le fond, on peut estimer que l’administration y trouve son compte, pour
autant que le temps passé soit en relation avec des objectifs définis.
63
• Les projets initiés par une administration et pour lesquels l’administration
souhaite voir émerger une communauté qui garantira, dans la durée, la
pérennité et l’évolutivité du logiciel. C’est ce qu’à très bien réussi la
Gendarmerie avec OCS Inventory pour la gestion du parc informatique. La
réussite de telles démarches, c’est à dire le maintien d’une communauté, reste
incertaine. 46
• Les projets de logiciel initiés par une administration et dont les résultats
pourraient être repris par une autre. Ce cas de figure est récurrent.47 Il n’est
pas directement lié à la question du logiciel libre. Il semble bien que les
licences libres apportent une réponse simple à cette exigence de partage entre
les administrations. Encore faut-il pouvoir introduire cette clause dans les
CCAG des marchés publics. Le résultat reviendrait à constituer une
« communauté ad-hoc ».
Le tableau suivant croise les différents types de risques associés à la participation à des communautés et l’environnement technique.
45 On désigne ces projets de plus en plus souvent comme des « souches logicielles »
46 Une démarche intermédiaire pourrait être au niveau national de disposer d’une structure d’animation de ces communautés
émergentes. Ce rôle pourrait être dévolu à la DGME. C’est le but qu’elle s’est fixée avec Admisource. De sorte qu’on pourra
différencier deux sous-catégories :
- Le lancement de communautés « sans frontières »
- Le lancement de communautés dans un environnement national sous la bannière d’Admisource
47 Le problème s’est posé pour la plateforme d’achat public développée pour le Ministère de la Défense par CapGemini Sogeti.
Le Ministère de la Défense souhaitait mettre cette plateforme à la disposition d’autres Ministères. Le ministère de la défense et
les autres ministères se sont aperçus que le contrat ne prévoyait pas une telle mise à disposition. Ces ministères ont du se
tourner dans l’urgence vers une autre solution.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
Représentation du risque
Communautés
Communautés
Communautés
Communautés
préexistantes
niveau global
suscitées au
suscitées en
de participation à une
« ad‐hoc »
France
communauté de
développement de
logiciels libres
Logiciels fonctionnels
Logiciels bureautiques
Plateformes techniques
ITEMS International Démarche peu risquée
Risque limité
Risque élevé sur le succès de la démarche
64
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
7.4 INDUSTRIALISATION ET INDEPENDANCE
Les années 80 et 90 ont été marquées par une montée en puissance des progiciels aux dépens des développements spécifiques.
L’attractivité des logiciels proposés par les éditeurs repose sur leur niveau d’industrialisation. Celle-ci comprend une gestion rigoureuse des niveaux de version, un support technique par niveau de version des problèmes identifiés, des engagements contractuels des fournisseurs.
L’utilisation des logiciels libres dans les grandes organisations appelle la mise au
point d’offres professionnelles structurées. S’agit-il uniquement de contrat de
services ? Ces contrats incluent-ils une forme de responsabilité sur la fourniture des
« souches logicielles » ?
65
La difficulté des éditeurs et des sociétés de services spécialisées dans les logiciels
libres à proposer ce type d’offres incite les grands comptes à se tourner vers des
fournisseurs de plateformes qui offrent une gamme de logiciels « packagés ». Ce
faisant, contrairement à des objectifs initiaux clairement affirmés, des liens de
dépendance se recréent ainsi entre fournisseurs de logiciels libres et utilisateurs.
Les problématiques d’indépendance et de dépendances peuvent s’avérer plus
complexes qu’il n’y paraît.
Le schéma suivant propose une représentation en fonction du caractère libre ou propriétaire des solutions dont peut disposer l’administration.
Dépendance
du fournisseur
Evolution des
versions de LP
Support
technique de LP
Support
Technique LL
Libre Propriétaire
Evolution de LL
« packagées »
Normes et standards
Evolution de
LL GPL
Indépendance
ITEMS International
du fournisseur
La dépendance a un coût : celui qui est du à un appauvrissement de la concurrence des acteurs face à un besoin exprimé par le client. Comme veut le montrer le schéma précédent, cette dépendance peut venir des logiciels propriétaires. Elle peut également venir de la relation qui va s’établir avec les sociétés de services qu’elles s’appuient sur du logiciel libre ou non.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
L’indépendance a également un coût. Le recours systématique au libre et surtout s’il est non packagé, oblige l’organisation utilisatrice à prévoir et organiser le support et une forme «d’industrialisation » des logiciels. L’indépendance suppose une organisation suffisamment bien structurée pour que cela n’aboutisse pas à une multiplication des solutions.
On remarquera que les normes et standards ne sont pas liés en soit au sujet libre
ou propriétaire. Ainsi les acteurs du marché sont-ils présents dans différentes
structures de normalisation, lesquelles travaillent non pas sur des composants
logiciels (parfois appelés à tort standards), mais sur des interfaces, des protocoles
ou des formats. Ces standards peuvent donner lieu à des licences d’utilisation
gratuites (c’est le cas des standards du W3C) ou payantes (c’est le cas de la plupart
des organisations de standardisation comme l’ETSI où la règle qui retenue est celle
dénommée FRAND (Fair Reasonnable And Non Discriminatory).
Il y a plusieurs manières de faire valoir les avantages ou inconvénients des 66
différentes offres dans ce débat. Les acteurs du marché (intervenant dans le
secteur libre ou propriétaire) ne s’en privent pas : c’est en fait un élément central
du nouveau jeu concurrentiel. Ce jeu est loin d’être manichéen. Il fonctionne juste
avec des règles différentes :
• Dont le débat sur le libre devient le moteur,
• Dont le débat sur les standards devient le pivot.
7.5 LE CAS DE LA DIRECTION GENERALE DES IMPOTS
En 2000, la DGI a commencé à considérer l’utilisation de logiciels libres parmi
d’autres options possibles ; le choix s’effectuant sur des critères purement
rationnels :
• les fonctions,
• la performance,
• la maintenabilité,
• le coût total de possession, etc.
Avec le projet COPERNIC48, la DGI a mis cette option à l’épreuve à grande échelle fin 2000 en portant sur GNU/Linux l’application de gestion de l’impôt sur le revenu (structurellement inchangée par ailleurs). Déployée opérationnellement depuis début 2001 auprès de ses 23 000 utilisateurs pour gérer les 34 000 000 de déclarations annuelles, cette application n’a pas connu un seul dysfonctionnement système depuis, et est devenue, à l’époque, notre infrastructure au coût complet de possession de très loin le plus faible.
Forte de cette expérience, la DGI a imposé à ses nouveaux projets une technologie de développement J2EE, puis fait le choix, en 2004, d’une implémentation EJB unique.
48Commentaire de la DSIC : Il faut également noter que le ministère de l’intérieur a déjà fait depuis plusieurs années des choix de logiciels libres pour des catégories de besoin similaires à celles prises en compte dans le projet de plate-forme technique pour COPERNIC : notamment les systèmes d’exploitation de certains serveurs (forte présence de Linux), les serveurs d’applications (JBOSS/TomCat) : ces choix précoces ont engendré des économies qu’on pourrait évaluer a posteriori.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
A l’issue d’un appel d'offres « neutre », mettant en concurrence solutions libres et propriétaires, ses critères étant le respect des normes du domaine (J2EE 1.3 + JMX), la performance, la qualité du support, l’engagement contractuel en responsabilité, et le prix, elle a reçu 7 offres : 4 proposaient du libre (dont 3 JBoss) et 3 des produits propriétaires. Les propositions basées sur Jboss se sont classées 1ère, 2ème, et 5ème position, la première propriétaire arrivant 4ème.
« L'évaluation a non seulement montré que le logiciel libre rivalise aisément avec le
logiciel propriétaire sur un plan technique, mais, plus important, elle a prouvé qu'il
existe une offre mature et économique de service et de support ».
La DGI a signé mi-2004 un contrat avec Atos Origin et JBoss Inc49.
Son directeur technique, Jean-Marie Lapeyre, estime « avoir réalisé, en coût
complet, une économie d’au moins 75% par rapport à une offre propriétaire
classique ».
67
La DGI a déployé 4000 serveurs GNU/Linux ; l’administration système est presque
entièrement basée sur des logiciels libres (Nagios, RRDTools), ainsi que
l’infrastructure de production (Apache, Tomcat, Axis, Jboss, etc.) hors systèmes de
base de données à ce stade. La plate-forme de développement repose également
sur des logiciels libres (Eclipse). Au total, nous utilisons environ 170 composants
libres.
Pour complètement soutenir cette politique, la DGI a lancé un appel d’offres pour assurer le support de tous ces composants (hors Jboss, déjà supporté) et des prestations de services connexes. 50 Selon son directeur, « les appels d'offres émis pour ces marchés ont montré que, techniquement, l'offre logiciel libre rivalise aisément avec les offres propriétaires. Ils ont aussi prouvé qu'il existe désormais une offre mature de support de cette politique, en particulier des compétences très solides dans beaucoup d’entreprises du secteur (dont toutes les grandes SSII, ce que nous constatons par ailleurs sur nos autres contrats ; compétences qui n’étaient pas valorisées auparavant). Les coûts fermes de nos contrats donnent une évaluation fiable du coût strict de possession du logiciel libre : j’entends par coût strict le droit d'utilisation, la maintenance corrective, les maintenances évolutive et adaptative (hors spécifiques), et le support téléphonique.
Notre benchmark est que les grands programmes d'investissement consacrent couramment jusqu'à 20% de leur budget à ces coûts. Nous y consacrerions 2% si nous avions une politique « tout libre » (restent des choix antérieurs qui augmentent cette proportion). Nous estimons en fait, par une analyse complémentaire en comparaison de la structure de nos dépenses antérieures, que l'ordre de grandeur des économies possibles oscille entre un facteur 4 (pour les composants les plus critiques) et un facteur 150, avec une moyenne à 10 ».
49 La partie ferme s’élève à 2.7M€ TTC sur trois ans (elle couvre un déploiement illimité – en pratique quelques milliers de serveurs pour un millier de développeurs –, avec un engagement de correction des bugs critiques de production en moins de 48h, l’interdiction pour le prestataire de forcer un changement de version majeur et l’obligation de reverser dans le produit standard toutes les modifications réalisées), la partie variable entre 1 et 3M€ (elle couvre des demandes d’expertises et d’études diverses sur le produit ou la technologie, des développements spécifiques, des opérations de portage à partir d’un autre serveur d’application J2EE, etc.).
50Le ministère a signé en octobre 2005 ce contrat de 3 ans avec Capgemini / Linagora / Bull (la partie ferme s’élève à 4.8M€ TTC sur la durée du contrat, la partie variable entre 10 et 40M€).
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
8 Volet juridique
Les études de comparaison des coûts des solutions libres et propriétaires abondent dans un sens comme dans l'autre.
Les logiciels libres sont basés sur une utilisation avancée du copyright et du droit d’auteur. Il est nécessaire de faire l’analyse juridique des licences existantes et de les étudier au regard du droit français.
Nous nous proposons de faire le point sur les contraintes juridiques qui pèsent sur l’Administration quant au régime des logiciels qu’elle achète, développe ou fait 68 développer. Nous prenons également en compte le travail fait au niveau de CARMIN par le Ministère et les interrogations qu’il a exprimé sur les contraintes pouvant ou non être exprimées dans les Appels d’Offres.
Un certain nombre de Ministères utilisent déjà ou sont producteurs de logiciels libres. L’approche juridique s’appuie largement sur leur pratique.
D’un point de vue juridique, une licence dite « libre » ne se différencie pas d’une licence traditionnelle. Il s’agit d’un document contractuel liant un titulaire de droit (auteur ou éditeur) et un tiers (le licencié). Elle détermine les droits du licencié, mais aussi ses obligations. Elle détermine également les droits et les obligations du titulaire de droits.
L’analyse démontre que le droit français semble en mesure de faire face efficacement aux différentes problématiques juridiques posées par les logiciels libres. Aucune règle d’origine légale ne s’oppose aujourd’hui à leur validité, en dépit même du fait que les principales licences de logiciel libres n’ont pas été spécifiquement conçues pour le droit français.
Il n’empêche qu’un certain nombre de questions juridiques découlent de leur utilisation, tant en ce qui concerne leur statut au regard du droit d’auteur qu’en ce qui concerne leur rapprochement avec le nouveau code des marchés publics. Ces questions sont importantes à double titre. D’une part parce que ces licences ont souvent été influencées par la philosophie du logiciel libre et qu’il est nécessaire de les interpréter tant au regard des clauses qu’elles contiennent que de leur préambule ou de la doctrine de leurs auteurs. D’autre part, parce qu’elles sont soumises à l’interprétation des juridictions ainsi qu’aux dispositions légales applicables. Or, à notre connaissance, aucune décision judiciaire française n’a eu les interpréter ou à se prononcer sur leur validité.
Une analyse rigoureuse s’impose donc avec d’autant plus d’importance.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
8.1 ANALYSE DES LICENCES DE LOGICIEL LIBRE AU REGARD DU DROIT D’AUTEUR
Un logiciel est un programme informatique qui se présente sous la forme d’un code source et d’un code exécutable.
Comme toutes les autres œuvres de l’esprit, le logiciel est couvert par les règles du droit d’auteur.
En vertu de l’article L-111-1, l’auteur du logiciel jouit d’un droit de propriété incorporel, exclusif et opposable à tous dès la création de son œuvre. Ce droit comporte des attributs d’ordre moral et patrimonial, il inclut notamment le droit d’autoriser ou non l’utilisation, la reproduction et l’adaptation de son logiciel.
Les sanctions sont sévères. Selon l’article L-335-2 du Code de la propriété intellectuelle, toute utilisation, copie ou modification qui serait faite sans 69 l’autorisation de l’auteur serait passible de trois ans de prison et 300 000 euros d’amende.
En ce qui concerne l’identité de l’auteur de logiciel, trois hypothèses principales sont possibles.
Si le logiciel est réalisé par un individu sur son temps libre, de sa propre initiative et avec ses propres moyens techniques, il sera naturellement auteur de son logiciel et disposera de l’ensemble des droits sur sa création.
L’article L-131-1 du Code de la propriété intellectuelle prévoit la situation où le logiciel est réalisé par un ou plusieurs salariés dans le cadre de leur travail, c’est à dire par le compte et pour le compte de leur employeur dans le cadre d’une relation où ils lui sont subordonnés. Dans ce cas, et contrairement au principe général pour les textes, les photos et les autres œuvres de l’esprit, les droits patrimoniaux du logiciel sont supposés cédés de plein droit à l’employeur. Il est toujours possible d’écarter l’application de cet article en insérant une clause spécifique dans le contrat de travail, mais les logiciels créés par un salarié sont donc normalement dévolus à leur employeur qui peut pleinement les céder s’il le souhaite.
Depuis peu, les mêmes dispositions s’appliquent également aux agents de l’état, des collectivités publiques et des établissements publics à caractère administratif.
Le champ du droit d’auteur n’est cependant pas absolu.
D’un coté la loi lui prévoit des exceptions et des limites. Les droits patrimoniaux durent 70 ans jusqu’après la mort de l’auteur si celui-ci est une personne physique, 50 ans après la première publication de l’œuvre si celui-ci est une personne morale. Au-delà, le logiciel revient au domaine public et n’importe qui peut l’utiliser sans restriction, à condition toutefois de continuer à respecter son droit moral inaliénable (ce qui consiste notamment à ne pas attribuer son œuvre à quelqu’un d’autre).
D’un autre coté, l’auteur a toujours la possibilité de céder par contrat les éléments de son droit patrimonial à autrui. Il peut le faire contre de l’argent ou contre des engagements réciproques.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Pour ce faire, l’auteur ou le détenteur des droits sur le logiciel va passer un contrat avec un ou des utilisateurs. Ce contrat spécifie quels sont les droits cédés ou concédés, leur champ d’application, la durée de sa validité, le caractère exclusif ou non-exclusif et transférable ou non-transférable de la cession.
Autrement dit, un auteur a parfaitement le droit de contracter avec plusieurs personnes différentes. Soit qu’il leur cède les mêmes droits de façon non-exclusive. Soit qu’il leur cède des droits différents. Ainsi, un auteur de logiciel libre peut proposer une licence de logiciel libre aux utilisateurs qui l’acceptent. Cette licence est généralement non-exclusive. Il peut donc parfaitement continuer à exploiter son travail de façon propriétaire, à d’autres conditions, avec d’autres partenaires.
Un contrat sur un logiciel est généralement qualifié de licence.
Une licence de logiciel libre traite généralement de la concession non-exclusive et
transférable de quatre des droits patrimoniaux de l’auteur, souvent qualifiés de 70
quatre libertés du logiciel :
• la liberté d’utiliser le programme,
• la liberté d’accéder à son code source,
• la liberté de le copier,
• la liberté de l’adapter à partir de son code source.
Ces conditions sont utilisées par la Free Software Foundation pour définir ce qu’est un logiciel libre. Une autre organisation, l’Open Source Initiative propose une définition un peu différente. Ensemble, les deux organisations répertorient plus d’une centaine de licences de logiciels libres ou open source différentes. A contrario, les licences de logiciels qui ne sont pas libres sont qualifiées de licences propriétaires.
L’objectif de ces quatre conditions est de créer un écosystème communautaire où les gens ont le droit de modifier le programme des uns, des autres. En diffusant un logiciel accompagné d’une licence qui autorise d’autres développeurs à améliorer son programme, l’auteur espère créer une communauté, son travail sera à l’origine de nombreuses œuvres dérivées successives qui bénéficieront de l’apport de chacun.
La logique traditionnelle était celle d’une œuvre finie, construite une fois pour toute et qui était revendue en bloc de façon exclusive et non-transférable. La logique du libre est celle d’un logiciel soumis au versioning, dont chaque évolution est le fruit du travail de plusieurs, et dont les droits sont concédés un par un à des conditions différentes en fonction des besoins de l’auteur et de sa communauté.
Enfin, il existe souvent une cinquième condition appelée la condition de copyleft. C’est une clause de la licence par laquelle l’auteur n’accepte que l’on modifie son logiciel si, et seulement si, l’œuvre dérivée résultante est rendue disponible aux mêmes conditions par son auteur secondaire. C’est l’exemple de la licence GPL où l’auteur accepte de diffuser le code source de son logiciel et d’autoriser son utilisation commerciale, mais où il exige que l’amélioration qui serait diffusée commercialement soit divulguée au public et remise au pot commun.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Notons bien cependant qu’aucune licence de logiciel libre n’oblige à rendre systématiquement public les développements spécifiques qui auront été faites au programme. L’exigence de réciprocité de la clause de copyleft concerne uniquement les utilisations commerciales du logiciel. Elle n’est pas déclenchée par les modifications qui sont réalisées à usage seulement interne.
Autrement dit, le caractère libre ou propriétaire d’un logiciel dépend des droits d’utilisation que son auteur a bien voulu concéder. Un logiciel gratuit disponible sur Internet n’est pas forcément un logiciel libre si on ne peut pas accéder à son code source. Et rien n’empêche une entreprise de vendre du logiciel libre, du moment qu’elle respecte les différentes conditions de sa licence.
Un logiciel libre n’est donc pas un logiciel sans régime ou un logiciel qui serait dans l’indivision. Comme l’ensemble des œuvres de l’esprit, les droits sur un logiciel sont régis par le Code de la propriété intellectuelle. Loin de tomber dans un flou 71 juridique ou dans le régime de l’indivision, ils sont au contraire finement organisés à travers les obligations spécifiées dans les contrats de licences.
En ce qui concerne leur validité générale, les licences de logiciel libre sont généralement conformes aux exigences du droit des contrats et du Code de la propriété intellectuelle. Le consentement du licencié est constaté par l’utilisation des droits d’usage concédés et les licences de logiciels libres se rapprochent donc du régime des shrinkwrap licences qui sont la règle dans le domaine des progiciels.
Reste bien sûr le problème que ces licences sont généralement rédigées au regard du droit des États-Unis. Il est d’abord possible de privilégier l’utilisation de licences comme CECILL qui ont été rédigées pour respecter le droit français. Il ne s’agit de toute façon pas d’appliquer des normes législatives, mais des règles contractuelles. Or, rien n’interdit d’appliquer en France un contrat qui aurait été rédigé et imaginé aux Etats-Unis. Les licences de logiciels libres sont donc parfaitement applicables en France, d’autant que le droit d’auteur français et le copyright américain sont suffisamment harmonisés à travers la convention de Berne pour garantir une véritable stabilité juridique.
Le cas échéant, même si certaines de leurs clauses se révélaient nulles ou étaient inapplicables, cela n’empêcherait pas le reste de la licence de continuer à s’appliquer. Sur ce point, la situation n’est pas différente de celles des licences d’utilisation de progiciels ou des contrats de cession de droits qui peuvent être signés avec des prestataires étrangers.
En fait, les licences de logiciels libres augmentent même la sécurité juridique par rapport aux licences d’utilisation classiques.
En effet, même si elles paraissent plus nombreuses et plus complexes que leurs homologues propriétaires, les licences de logiciels libres reposent sur un socle commun extrêmement stable, leur interprétation est facilitée car elles sont beaucoup plus proches des fondamentaux du droit d’auteur, et prises individuellement, elles évoluent beaucoup moins souvent.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Prises ensembles, les licences de logiciels libres ont aujourd’hui contribué à créer une véritable doctrine juridique générale qui guide leur interprétation et leur classification. A l’image de la GPLv3, elles sont souvent rédigées via des processus ouverts et collaboratifs faisant intervenir de nombreux experts juridiques, techniques et des spécialistes de la gestion de communauté. Il existe au moins deux organismes internationaux chargés de définir des standards juridiques permettant de les hiérarchiser : la FSF et l’OSI. Preuve de ce succès, la majorité des acteurs industriels du marché ont désormais adopté des licences préexistantes ou définies les mêmes, par rapport à ces catégories désormais éprouvées. Même Microsoft a fait labelliser deux licences libres par l’OSI en 2007.
Au demeurant, ces licences correspondent finalement à une application des règles du droit d’auteur qui sont le plus communément partagées au niveau international : la décomposition des droits d’auteur sur un logiciel et leur concession à travers un contrat de licence centré sur l’accès au code source et son utilisation. 72
En restant proches de ces fondamentaux, elles évitent les définitions obtuses comme la notion de poste de travail, ou les contraintes ad-hoc correspondants aux besoins spécifiques de tel ou tel fournisseur.
Par ailleurs, une fois rédigées, et contrairement aux licences propriétaires dont on peut voir de nouvelles versions apparaître plusieurs fois par an, ou varier en fonction des différents distributeurs, les licences de logiciel libre se caractérisent par une grande stabilité dans le temps. Un logiciel sous GPL sera fourni aux mêmes conditions, quel que soit le prestataire et la date auxquels il sera fourni.
De nouveaux besoins peuvent entraîner de nouvelles licences, mais une fois qu’un projet a choisi celle qui lui convenait, il n’en change que très rarement. La GPLv2 a été rédigée en 1991 et n’a été modifiée qu’en 2007 après une négociation multilatérale de plusieurs années.
Enfin, cette simplicité assure une grande facilité à gérer le contentieux. Dans l’hypothèse ou l’une des parties refuserait d’exécuter les conditions de la licence, son utilisation du logiciel se ferait alors en dehors de tout cadre contractuel et il se retrouverait immédiatement contrefacteur. Les obligations mises à la charge des licenciés sont tellement claires et proches des bases du droit d’auteur qu’il serait très difficile de prétendre échapper à une sanction.
L’efficacité de ce mécanisme simple fait que les conflits sont presque inexistants et qu’ils sont généralement résolus par la voie de la négociation et de la transaction.
Il existe cependant deux décisions judiciaires relatives aux logiciels libres en général et à la GPL en particulier. La première est une décision provisoire rendue le 28 février 2002 par une Cour de district du Massachussets aux USA dans une affaire MySQL v. Progress Software. Le litige s’est terminé par une transaction et n’a pas été jugé sur le fond, mais le tribunal a implicitement reconnu la validité de la licence GPL et son caractère obligatoire pour les parties.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
La seconde décision a été rendue par la Cour de district de Munich en Allemagne le 2 avril 2004 dans une affaire Netfilter/iptables v. Sitecom Germany Gmbh, confirmé en appel par la même Cour le 19 mai 2004. Encore une fois, le litige s’est terminé par une transaction sans être jugé sur le fond, mais la Cour a cette fois-ci explicitement reconnu la nature obligatoire de la GPL pour les parties.
8.2 ANALYSE DES LICENCES DE LOGICIELS LIBRE AU REGARD DU DROIT DES MARCHES
PUBLICS
Le mécanisme des logiciels libres repose sur une utilisation avancée des
dispositions du Code de la propriété intellectuelle à travers la rédaction de contrats
de licence spécifiques établissant une relation d'obligations entre l'auteur du logiciel
et l'administration. Les caractéristiques de cette relation doivent être analysées au
73
regard du droit français, et du droit des marchés publics en particulier. Leur
rédaction doit garantir la sécurité juridique de l'ensemble des intervenants.
Après avoir étudié les différentes questions soulevées par l'utilisation des logiciels libres au sein des appels d'offre de marché public, il conviendra donc de proposer les rédactions pertinentes pour la passation de ces marchés.
Les réponses à ces questions s'appuient sur la pratique, mais aussi sur le Code de la propriété intellectuelle et sur le Nouveau Code des marchés publics.
En ce qui concerne les marchés publics, ceux-ci sont des « contrats conclus à titre onéreux avec des personnes publiques ou privées par les personnes morales de droit public. » D’une certaine façon, le droit des marchés publics correspond à un droit de la concurrence adapté au marché de la commande publique.
Ils obéissent à trois principes :
• la liberté d’accès à la commande publique
• l’égalité de traitement des candidats
• la transparence des procédures.
Les marchés publics informatiques suivent le régime des marchés publics général.
En ce qui concerne l’expression des besoins informatiques, les marchés publics
informatiques dépendent des cahiers des clauses administratives et techniques
correspondants :
• le cahier des clauses administratives générales des prestations intellectuelles
(CCAG PI),
• le cahier des clauses administratives générales des marchés industriels (CCAG
MI),
• le cahier des clauses administratives générales des fournitures courantes de
service (CCAG FCS),
• le cahier des clauses administratives particulières (CCAP) propre à chaque
marché.
En ce qui concerne les questions relatives aux logiciels libres dans le droit des
marchés publics, plusieurs hypothèses sont à distinguer :
• l’acquisition gratuite de logiciels libres,
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
• l’acquisition payante de logiciels libres,
• la production de logiciels libres.
L’acquisition gratuite de logiciels libres rentre dans le champ du Nouveau Code
des marchés publics
Il ne faut pas écarter l'acquisition gratuite des logiciels libre du régime du Code des marchés publics au motif que la licence de logiciel ne serait pas un contrat onéreux. En effet, un contrat onéreux n’est pas un contrat contre de l’argent, c’est un contrat dans lequel les parties s’engagent à des obligations réciproques (obligation de payer, mais aussi obligation de faire).
Le contraire d’un contrat onéreux serait un contrat de donation, mais les contrats
74
de logiciels libres ne sont pas des contrats de donation de logiciel. L’auteur y
conserve sa propriété intellectuelle et autorise simplement certaines utilisations de
son logiciel. De son coté, le contrat n’est pas sans conséquences pour l’usager qui
s’engage à respecter les conditions imposées par l’auteur.
Par ailleurs, l'acquisition gratuite de logiciels libres est souvent liée de façon indissociable à des services. L’acquisition du logiciel et la réalisation des services peuvent être considérés comme relevant d'une seule et même opération (technique et/ou budgétaire) au sens du code des marchés publics.
Dans toutes les hypothèses, l’acquisition gratuite de logiciels libres doit donc être maîtrisée par l’entité administrative. Idéalement, le choix d'un logiciel libre devrait faire l'objet d'une décision interne qui prenne en considération sa conformité́ aux orientations générales, les ressources nécessaires à sa mise en œuvre, et les implications liées à la licence utilisée.
Il est donc possible de relier les questions relatives à l’acquisition gratuite de logiciels libres et celles relatives à leur acquisition payante.
L’acquisition de logiciels libres
Le modèle le plus classique est celui d’un distributeur de logiciel libre qui accompagne son offre de services payants : adaptation du logiciel aux besoins du client, fourniture sur un support cédérom ou dévédérom, documentation, maintenance, centre d'appels.
Pour des montants financiers significatifs, l'acquisition payante ou gratuite de logiciels libres entre alors dans le cadre des procédures d'achat décrites par le code des marchés publics.
L’acquisition du logiciel passe d’abord par l’étude des besoins de l’administration.
Les besoins de l’administration sont classiquement exprimés en termes fonctionnels et techniques : fonctionnalités, performances, documentation, niveau de support, pérennité, interopérabilité, disponibilité du code source, etc.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
Mais la nature spécifique des logiciels informatiques impose de définir aussi les besoins en termes de propriété intellectuelle : droit d’usage, droit de reproduction, droit d’adaptation, droit de représentation, cession ou concession, transmissible ou non-transmissible, exclusive ou non-exclusive, durée, étendue, nombre de postes concernés, etc.
L’administration peut exprimer le besoin de s’insérer au sein d’une communauté
préexistante, ou d’en susciter la création. Ce besoin correspond à des contraintes
en termes de propriété intellectuelle. Il correspond à des engagements contractuels
pris par l’auteur du logiciel envers l’administration et la communauté. De même
qu’une entreprise peut s’engager à assurer la maintenance d’un logiciel pendant
cinq ans, elle peut aussi s’engager à laisser la communauté accéder au code source
de son logiciel et à le modifier.
75
Dans le cadre de la passation de l’appel d’offre de marché public, ces besoins
doivent se traduire comme des contraintes en termes de propriété intellectuelle. Il
ne s’agit que de la définition des conditions d’utilisation des logiciels qui sont l’objet
du marché. De même que l’administration peut par exemple exiger que la licence
du logiciel l’autorise à installer un logiciel sur plusieurs postes simultanément, elle
peut également exiger que la licence permette à une communauté d’accéder au
code source.
La spécification de ces contraintes peut s’accompagner d’une sélection de licences de logiciel libre permettant de les satisfaire. À charge pour ceux qui souhaiteront répondre de s’y conformer, y compris en modifiant les licences de leurs propres logiciels si nécessaire.
L’administration doit alors rédiger le cahier des charges précisant les critères de choix. Ces critères renvoient habituellement à la conformité aux exigences fonctionnelles et techniques, au coût des licences, au coût de la maintenance ainsi qu’aux caractéristiques de la garantie.
Mais dans le cas des logiciels libres, les critères du cahier des charges doivent également renvoyer aux besoins de propriété intellectuelle exprimés par l’administration.
La production de logiciels libres
a. La production de logiciels libres par l’administration
La décision de se placer sous le régime des logiciels libres correspond à la nécessité de créer une communauté d’usagers et de développeurs intéressés, ou de participer à une communauté existante.
Le choix de la licence conditionne la constitution de la communauté et le choix des composants qui pourront être intégrés au cours de la réalisation. Il doit donc être fait dès le début du projet, au moment de la définition des spécifications.
b. Obligation de rediffusion ou non
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
Toutes les licences de logiciels libres n’imposent pas d’obligation de rediffusion des améliorations qui sont effectuées par l’administration. Il est possible de préserver un certain secret ou de limiter l’utilisation commerciale ultérieure du logiciel. Par exemple, la GPL laisse la possibilité à l’administration de réserver l’utilisation de sa version du logiciel à une diffusion interne. Le choix du logiciel et de sa licence n’impose pas à l’administration de mettre le logiciel à disposition du public. C’est un choix qui lui revient et qu’elle peut prendre soit dès le départ du projet, soit ultérieurement.
Régime de propriété intellectuelle des logiciels libres utilisés par l’administration
Le régime de propriété intellectuelle des logiciels libres soulève de nombreuses
questions au regard des clauses du CCAG PI et de celles qu’il faut rédiger pour le
CCAP.
76
Le CCAG PI comporte plusieurs dispositions qui régissent le sort des droits de
propriété intellectuelle du logiciel objet du marché public. Il s’organise en 3 options.
Dans tous les cas, l’administration dispose de manière exclusive du droit de
divulgation ainsi que des droits patrimoniaux de représentation et de reproduction
du logiciel.
Mais le titulaire du marché peut se retrouver dans deux situations :
• le titulaire du marché ne peut rien faire sans son autorisation expresse (option
A et B)
• le titulaire du marché est autorisé à divulguer, représenter et reproduire le
logiciel sans l’autorisation de l’administration (option C).
L’ATICA recommandait l’utilisation de l’option A. Mais quelle que soit l’option choisie, la mise à disposition du logiciel dans une licence libre par l’administration s’analyse comme une autorisation expresse d’utiliser les droits concédés aussi bien vis-à-vis du public que vis-à-vis du titulaire.
Il n’y a donc pas de difficulté dans l’hypothèse de la réalisation d’un nouveau logiciel et de sa mise à disposition par une licence libre.
Mais, dans l’hypothèse où l’administration réutiliserait un logiciel libre déjà existant, la question se pose de savoir si les clauses du CCAG PI sont applicables dans la mesure où la licence de logiciel libre ne permet pas de céder les droits sur le logiciel à l’administration, mais seulement de les lui concéder. Celle-ci ne pourrait donc affirmer être la titulaire exclusive des différents droits mentionnés au CCAG PI.
C’est pourquoi il est important que le CCAP ou le CCTP comporte alors une clause faisant explicitement référence au respect de la licence du logiciel comme c’est également l’usage dans le cas de logiciels propriétaires. Les dispositions du CCAP priment alors sur celles du CCAG PI et la sécurité juridique de l’appel d’offre est assurée.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
8.3 POSSIBILITE DE MENTIONNER UN LOGICIEL LIBRE, OU DE FAIRE REFERENCE A DES
STANDARDS
Il est normalement impossible de faire référence à un logiciel spécifique au sein d’un appel d’offre de marché public informatique. Mais trois solutions sont possibles. D’abord, il est possible de changer de cadre et de se placer au sein d’un appel d’offre de prestation de service. On peut alors faire référence à un logiciel donné. Ensuite, pour les appels d’offre de marché public informatique proprement dit, il est possible de faire référence à des standards qui sont utilisés par le logiciel désiré. Enfin, à certaines conditions assez restrictives, il est possible de faire directement référence à un logiciel.
Utiliser un appel d’offre de prestation de service
77
Il est toujours possible de faire référence à un logiciel libre ou à un standard dans
le cadre d’un appel d’offre pour une prestation de service. Ainsi, on peut
commander une prestation d’installation et de maintenance d’un logiciel libre sans
avoir besoin de commander l’achat de ce logiciel puisqu’il est libre et gratuit.
Concrètement, de nombreux logiciels libres sont disponibles gratuitement et dans une licence qui autorise un usage sans restriction. Dans ces conditions, l’appel d’offre ne concerne pas l’achat du logiciel ou l’acquisition d’une licence d’utilisation, il s’agit en fait de demander son installation et sa maintenance. Il est alors naturellement indispensable de mentionner le nom du logiciel.
Mentionner un logiciel
Une autre solution est de faire référence à des standards plutôt qu’à un logiciel particulier.
a. Une interdiction de principe
Aux termes de l’article 6-IV du nouveau code des marchés publics, il est interdit de “faire référence à une marque, à un brevet ou à un type, dès lors qu'une telle mention ou référence aurait pour effet de favoriser ou d'éliminer certains opérateurs économiques ou certains produits.”
Il ne serait donc normalement pas possible de mentionner un logiciel donné au sein d’un appel d’offre si ce logiciel n’est pas offert par l’ensemble des répondants à l’appel d’offre.
On peut déjà objecter que les conditions d’utilisation de la plupart des logiciels libres autorisent l’ensemble des répondants à les proposer. La mention du logiciel n’aurait donc pas pour effet de favoriser ou d’éliminer certains d’entre eux. Un appel d’offre ne peut donc pas mentionner un logiciel propriétaire puisque son détenteur sera libre d’autoriser ou non ses concurrents à l’utiliser. En revanche, un appel d’offre peut mentionner un logiciel libre puisque celui-ci est librement réutilisable par n’importe quel répondant à l’appel d’offre.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
b. Des conditions dérogatoires
De toute façon, cette interdiction de faire référence à une marque ou un produit n’est pas absolue. Le nouveau Code des marchés publics prévoit en effet que « Toutefois, une telle mention ou référence est possible si elle est justifiée par l'objet du marché ou, à titre exceptionnel, dans le cas où une description suffisamment précise et intelligible de l'objet du marché n'est pas possible sans elle et à la condition qu'elle soit accompagnée des termes : « ou équivalent ». »
Dans l’hypothèse où un appel d’offre de marché informatique mentionnerait un logiciel libre, il serait possible d’améliorer encore la sécurité juridique de l’appel d’offre en se plaçant sous la protection de ce deuxième paragraphe. Il faudrait justifier le choix du logiciel par rapport à l’objet du marché, et préciser qu’un logiciel équivalent serait également accepté. 78
Mentionner un standard
Enfin, il est également possible de faire indirectement référence à un logiciel libre en mentionnant des standards. En effet, les logiciels du marché ne sont jamais compatibles avec l’intégralité des standards disponibles. Le choix des standards présents sera donc déterminant pour les répondants et sera de nature à écarter certaines réponses.
Les références à des standards appartiennent à deux groupes, elles peuvent être obligatoires quand elles sont faites dans le cadre du RGI, ou elles peuvent être le fait du pouvoir adjudicateur et tomber dans le régime spécifique prévu par le nouveau Code des marchés publics.
c. Les standards du futur RGI s’imposeront à tous
Tout d’abord, le « référentiel général d’interopérabilité » est créé par l’Ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives.
Le champ d’application de cette ordonnance concerne les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes gérant des régimes de protection sociale relevant du code de la sécurité sociale et du code rural ou mentionnés aux articles L. 223-16 et L. 351-21 du code du travail et les autres organismes chargés de la gestion d'un service public administratif.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Son objectif est de faciliter les échanges et de rendre cohérent l'ensemble constitué par les systèmes d'information du service public : d’abord pour assurer la simplicité d’intégration de nouveaux systèmes, ensuite pour faciliter l'évolution du système global ainsi que son utilisation par tous les acteurs. Le RGI vise à créer un bon niveau d'interopérabilité pour rationaliser et pérenniser les investissements du service public.
En ce qui concerne l’autorité du RGI, l’ordonnance de 2005 précise que celui-ci « détermine notamment les répertoires de données, les normes et les standards qui doivent être utilisés par les autorités administratives. » Concrètement, le Référentiel Général d’Interopérabilité s’impose donc au pouvoir adjudicateur. Les formats, les normes et les standards qui y sont inscrits « doivent » être respectées par tous.
La phase de discussion du RGI est terminée, mais le décret de publication n’a pas 79 été pris pour le moment. Un comité RGI a été créé pour le dépouiller. Il s’est réuni pour le 6 juillet 2007. Dans l’attente, le contenu du RGI ne s’impose pas encore à l’administration.
d. Les autres standards peuvent être mentionnés à certaines conditions
Cependant, au-delà du RGI, le nouveau Code des marchés publics prévoit expressément la possibilité de faire appel à des normes et des standards. Son article 6-I-1 précise que les prestations qui font l'objet d'un marché ou d'un accord- cadre peuvent être définies « par référence à des normes ou à d'autres documents équivalents accessibles aux candidats, notamment des agréments techniques ou d'autres référentiels techniques élaborés par les organismes de normalisation. »
Le nouveau Code des marchés publics s’attache d’ailleurs à ce que l’insertion d’un standard dans un appel d’offre n’ait pas d’impact négatif sur la concurrence puisque celles-ci ne seront pas obligatoires pour les candidats. En effet, l’article 6-V du NCMP précise que « le pouvoir adjudicateur ne peut pas rejeter une offre au motif qu'elle n'est pas conforme à cette spécification. » La seule condition est que « le candidat prouve dans son offre, par tout moyen approprié, que les solutions qu'il propose respectent de manière équivalente cette spécification. »
Il est donc parfaitement possible de mentionner un standard dans un appel d’offre. Mais il faut bien comprendre que cette mention ne s’imposerait pas aux candidats qui arriveraient à prouver que leurs réponses lui sont équivalentes.
Faire appel à la notion de standard ouvert
La notion de standard ouvert a été définie par la loi n°2004-575 du 21 juin 2004 comme “tout protocole de communication, d’interconnexion ou d’échange et tout format de données interopérables dont les spécifications techniques sont publiques et sans restriction d’accès ni de mise en œuvre.”
Elle a également été définie au niveau européen par la Commission européenne à travers IDABC comme :
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
• un standard maintenu démocratiquement par une organisation sans but
lucratif et ouverte aux parties intéressées
• un standard dont les spécifications sont publiées gratuitement (ou à un coût
nominal) et peuvent être librement utilisées
• un standard dont les éventuels brevets sont irrévocablement et gratuitement
mis à disposition
• un standard qui n’impose aucune contrainte à sa réutilisation.
Les standards qui ne rentrent pas dans ces deux définitions sont généralement qualifiés de standards propriétaires.
On a vu que les CCTP peuvent mentionner des normes. Mais le pouvoir adjudicateur peut également exiger que ces normes soient des standards ouverts. Dans l’hypothèse où les répondants ne souhaiteraient pas s’y conformer, ils devront alors simplement justifier de leur choix. 80
L’exigence que les répondants fassent appel à des standards ouverts n’est pas contradictoire avec l’article 6-IV du nouveau Code des marchés publics. Celui-ci interdit de mentionner un “mode ou procédé de fabrication particulier ou d'une provenance ou origine déterminée” de crainte que cette mention “aurait pour effet de favoriser ou d'éliminer certains opérateurs économiques ou certains produits.” Mais, les standards ouverts ne sont ni des modes, ni des procédés de fabrication. Et ils ne mentionnent pas les acteurs qui les ont spécifiés.
Il est donc bien possible de faire référence à la notion de standard ouvert en sachant que les répondants conservent la liberté de ne pas les respecter à condition de justifier leur choix.
Mentionner une marque
Certains logiciels libres comme Firefox ou Debian sont protégés par le droit d’auteur, mais ce sont aussi des marques déposés. Or, l’article 6-IV du nouveau Code des marchés publics interdit les références à des marques. Mais il introduit aussi une exception si cette référence « si elle est justifiée par l'objet du marché. » Elle est également possible à titre exceptionnel « dans le cas où une description suffisamment précise et intelligible de l'objet du marché n'est pas possible sans elle. » La seule est alors qu'elle soit accompagnée des termes : « ou équivalent ».
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Cela revient donc à dire qu’il est possible de mentionner un logiciel spécifique ou un standard donné dans un appel d’offre à condition de justifier cette mention. Cette justification peut se faire par l’objet du marché. C’est l’hypothèse où l’appel d’offre concerne non pas l’achat d’une solution informatique, mais l’installation et la maintenance d’un logiciel comme Thunderbird. Cette justification peut également se faire si la description de l’objet du marché est impossible sans la mention de cette marque. Par exemple, dans la situation où il s’agit de développer une solution logicielle devant s’interconnecter avec des logiciels existants et utilisant un format spécifique comme mySQL.
Dans ces deux hypothèses, le nouveau Code des marchés publics indique que la mention de la marque doit être accompagnée des termes “ou équivalent.”
Pour résumer, l’administration peut faire référence à une marque dans son appel d’offre pour autant qu’elle justifie cette référence et qu’elle l’accompagne de la 81 mention “ou équivalent.”
8.4 REDACTION DES CCAG ET DES CCTP CORRESPONDANTS
Les administrations qui font appel au marché pour un développement informatique doivent utiliser le Cahier des Clauses Administratives Générales – Prestations Intellectuelles, le CCAG-PI actuellement en cours de réécriture.
Mais le CCAG-PI est plus rédigé dans l’optique de licences d’utilisations simples. Il ne règle pas les questions de propriété intellectuelle spécifiques aux logiciels libres. Il est possible d’y déroger via la rédaction du Cahier des Clauses Administratives Particulières.
Pour ce faire, plusieurs options sont envisageables.
Cession des droits à l’administration
La première est de demander au titulaire de céder les droits du logiciel à l’administration de façon exclusive ou non-exclusive, mais de façon transférable. Et spécifiquement, de façon transférable aux conditions d’une licence de logiciel libre.
Dans cette hypothèse c’est l’administration pleinement investie des droits sur le logiciel qui décide de le diffuser en logiciel libre ou non.
Diffusion en logiciel libre par le prestataire lui-même
La seconde est de réclamer au titulaire de céder les droits du logiciel à des conditions qui correspondent à celles d’une licence de logiciel libre existante.
Dans cette hypothèse, c’est le prestataire qui reste pleinement investit des droits mais qui diffuse le logiciel à travers une licence libre.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Caractère transférable ou non-transférable et exclusif ou non-exclusif de la
cession
Dans tous les cas, la cession peut-être exclusive ou non exclusive. Si elle est exclusive cela interdira au prestataire de proposer le logiciel à de nouveaux clients à des conditions différentes. Si l’administration décide de diffuser le logiciel en licence libre, le prestataire sera alors libre comme tout le monde de le proposer aux conditions de la licence de logiciel libre, mais il ne pourra pas le proposer à d’autres conditions.
En revanche, si la cession de droits à l’administration a été non-exclusive, le prestataire sera alors libre de proposer le même logiciel à de nouveaux clients à d’autres conditions que celles qu’il a accordées à l’administration. Ses nouveaux clients seront bien sûr susceptibles d’obtenir le logiciel aux conditions de la licence 82 de logiciel libre proposée par l’administration, mais celles-ci ne leur conviendront peut-être pas.
Concrètement un prestataire qui céderait les droits du logiciel de façon non- exclusive et transférable à l’administration pourrait par exemple refuser de fournir les mêmes prestations aux mêmes conditions à ses nouveaux clients. À charge pour eux de se débrouiller pour installer / adapter le logiciel mis à disposition par l’administration. Il pourrait aussi aller rencontrer de nouveaux clients qui ne souhaiteraient pas être obligés par les conditions de copyleft de la GPL.
Avantages des différents modèles de cession pour le prestataire et
l’administration
Le choix d’une cession exclusive ou non-exclusive relève donc des modèles économiques suivis par le prestataire. Une cession exclusive à l’administration le prive de la possibilité de développer son logiciel autrement que selon les modes de diffusion choisis par l’administration. Une cession non-exclusive lui offre l’opportunité de le valoriser différemment.
En revanche, dans la perspective de diffuser le logiciel en licence libre, il est indispensable que la cession soit transférable pour que l’administration puisse créer une communauté autour de la licence choisie.
Dans toutes les hypothèses, la plupart des licences de logiciel libre existantes laissent la possibilité au prestataire de continuer à vendre le logiciel qu’il a développé. C’est notamment le cas de la GPL, de la LPGL et de la CECILL.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
En ce qui concerne la mention de la ou des licence(s) préférée(s) par l’administration, celle-ci peut se faire dans le CCAP si ce sont ses conditions juridiques qui sont déterminantes. Elle devra plutôt se faire dans le CCTP s’il s’agit d’une licence dont le choix est contraint par l’environnement technique envisagée. C’est-à-dire que si l’administration souhaite imposer certaines conditions de réutilisation particulières, la mention de ces conditions et des licences leurs correspondants doit se faire dans le CCAP. En revanche, si l’administration souhaite surtout utiliser une licence qui soit compatible avec les licences des logiciels de leur environnement actuel (on ne peut pas toujours mélanger des logiciels de licence différentes), il s’agira plutôt de les mentionner dans le CCTP comme une contrainte technique.
8.5 LA SITUATION PARTICULIERE DE CARMIN POUR LE MINISTERE DE L’INTERIEUR
83
Au regard de ce qui précède, l’usage de CARMIN par l’administration nous semble
en accord avec les prescriptions du Nouveau Code des marchés publics.
Ainsi que nous l’avons vu, il est possible de faire appel à des normes, des standards, voire des produits, au sein d’un appel d’offres de marché public.
Au-delà, rien n’interdit à l’administration de dresser la liste des différentes normes, standards et produits qu’elle entend utiliser pour la rédaction de ses appels d’offres. Cette liste ne s’imposera pas aux répondants de la même façon que le RGI s’imposerait à eux, mais elle les obligera nécessairement à justifier du non-respect des prescriptions qui y seront faites.
Du moment qu’elle se fait dans le cadre du droit commun posé par le Nouveau Code des marchés publics, la rédaction et l’utilisation de CARMIN pour faciliter la rédaction des appels d’offre ne pose donc pas de difficulté juridique majeure.
Cependant, afin d’assurer la meilleure clarté des appels d’offre qui seraient rédigés à partir de CARMIN, il conviendrait cependant de recopier ses clauses dans les appels d’offre plutôt que d’y faire référence.
Il serait donc pertinent de retravailler les clauses de CARMIN pour faciliter leur inclusion dans les appels d’offre et pour y inérer une partie propriété intellectuelle.
Par ailleurs, les conditions d’utilisation des composants et environnements listés dans CARMIN sont parfois plus importantes que les composantes ou les environnements eux-mêmes. De même, il est intéressant de plus décrire les appels d’offre en termes de droits d’usage puisque ceux-ci s’imposent de façon plus directe que les références à des normes, des standards ou des produits.
Dans ces conditions, il serait pertinent d’ajouter une partie propriété intellectuelle à CARMIN afin de disposer de clauses et de conditions qui pourraient facilement être réutilisées dans les appels d’offre.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
9 Recommandations
Le Ministère de l’Intérieur a pris en compte depuis plusieurs années l’offre du marché en matière de logiciel libre. Pourtant son application reste relativement limitée.
Ce n’est pas le fait d’une opposition sourde ou d’une résistance face aux modèles
de développement caractéristiques du logiciel libre.
84
Aucun des responsables que nous avons rencontré n’a exprimé de réticence face à
ce modèle de développement, ni aux pratiques qui leur sont associées :
développement communautaire, économie de service. Bien au contraire.
Au reste, la charte Carmin affiche une orientation plutôt favorable aux solutions libres. Les choix techniques recensés dans Carmin semblent désormais assez largement partagés au sein de la DSIC.
Si le Ministère tarde à tirer parti du logiciel libre, c’est d’abord en raison du poids du passé. L’héritage informatique des années 70 et 80 : les clients lourds associés aux applications sur Gcos7 ou aux architectures client-serveur des années 80 freinent la migration des postes de travail vers OpenOffice.
La déconcentration, la globalisation des crédits, la décentralisation des décisions d’achat pour les postes de travail, constituent un frein non négligeable.
Nous avons fait la part dans notre étude la part entre les logiciels fonctionnels, la partie bureautique et les plateformes techniques.
Nous appuyant sur le résultat de notre analyse telle qu’elle est reportée dans ce rapport, nous formulons les recommandations suivantes :
9.1 RECOMMANDATION GENERALE : LE LIBRE SE JUSTIFIE AVANT TOUT SUR LA PARTIE
BUREAUTIQUE ET LES PLATEFORMES
En ce qui concerne les applications fonctionnelles, il n’est pas aujourd’hui possible de démontrer budgétairement que le libre génère des économies ou non. Il peut être selon le cas un vecteur de rationalisation budgétaire mais peut aussi générer un accroissement des dépenses par le recours à des développements spécifiques. De même, les risques de dépendances par rapport à des fournisseurs de logiciels libres peuvent s’avérer également plus importants qu’il n’y paraît à priori.
En revanche, le libre apparaît comme une source d’économies budgétaires directes ou indirectes sur le poste de travail et sur les plateformes.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
9.2 RECOMMANDATION POUR LA PARTIE FONCTIONNELLE : LOGICIELS APPLICATIFS AU CAS
PAR CAS
Le recours aux logiciels libres pour les logiciels applicatifs ne doit pas être vu comme une solution de principe, mais il doit être étudié au cas par cas.
Le coût de sortie des technologies antérieures peut être considérable sans bénéfice fonctionnel.
Concernant les nouvelles applications, la priorité nous paraît être la mise en œuvre des WebServices (en conformité avec les standards W3C et OASIS). Ce choix qui est par ailleurs retenu dans CARMIN correspond à l’évolution du marché et des architectures d’administration électronique dans le monde.
Faut-il imposer le libre pour les parties fonctionnelles ? 85 Le marché n’a pas démontré que les solutions en logiciels libres généraient des économies sur les logiciels applicatifs. Les solutions libres comme propriétaires sont disponibles sur le marché et elles peuvent être mises en concurrence. Elles peuvent s’avérer ou non plus intéressantes mais rien ne permet, par leur caractère libre d’affirmer qu’elles sont plus économiques.
Cela ne signifie pas à contrario qu’elles ne peuvent pas l’être. C’est simplement le jeu du marché sur lequel peut être fondé la réponse et le choix le plus approprié. Les solutions libres ont précisément ce mérite : l’ouverture de la concurrence.
La mutualisation offre-t-elle des solutions pertinentes basées sur le libre ? La disponibilité d’applications mutualisables est une source d’économies potentielles. Cependant, cette mutualisation est à examiner au cas par cas. Elle doit en effet montrer qu’elle répond aux besoins fonctionnels des utilisateurs. D’un point de vue général, la mutualisation a des avantages qui lui sont propres. Il ne faut pas hésiter à recommander une application mutualisée quand la situation le réclame.
Mais d’un point de vue strictement budgétaire et fonctionnel, une application mutualisée n’est pas obligatoirement meilleure qu’une application classique.
Au demeurant, dans l’hypothèse où une solution mutualisée est fonctionnellement appropriée, le jeu du marché devrait normalement la rendre budgétairement intéressante et son utilisation devrait naturellement être recommandée.
9.3 RECOMMANDATION POUR LA PARTIE PLATEFORME : RATIONALISER LES PLATEFORMES ET
LES SERVEURS
La rationalisation des plateformes et des serveurs se heurte aujourd’hui à des contraintes fonctionnelles qui sont avancées pour justifier aujourd’hui le non respect des recommandations de CARMIN.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
CARMIN va au-delà des spécifications qui ne feraient référence qu’à des standards. Il recommande une plateforme unique (J2EE) laquelle est issue de « l’univers du libre » mais se décline en des composants libres ou des produits packagés propriétaires.
Est-ce justifié ? Oui, si on considère que la problématique des services d’exploitation du Ministère est de rationaliser les plateformes et d’assurer leur fonctionnement. Auquel cas, l’homogénéité des plateformes permet de spécialiser et de mutualiser une large gamme d’outils tout en assurant un support technique avec un personnel très bien formé. Non, si on pense que la définition de standards suffit en soi et que chacune des plateformes doit être en mesure de s’adapter aux contraintes d’échanges entre systèmes. Les méthodes et outils « d’urbanisation » sont censés être aujourd’hui suffisamment matures pour répondre aux problèmes posés. 86
Le choix des plateformes est au cœur des réflexions sur les architectures d’administration électroniques. Plusieurs en France ou à l’étranger ont retenu J2EE comme l’a fait CARMIN. D’autres retiennent la coexistence de deux plateformes typiquement J2EE et .net (Microsoft). Certes « l’urbanisation » des systèmes peut apporter une réponse aux besoins d’échange entre les systèmes. Mais tout cela est réputé lourd en termes de gestion technique et surtout d’évolution, compte tenu des rythmes propres à chaque environnement.
D’un point de vue budgétaire, il y a un intérêt incontestable à ne retenir qu’une seule plateforme. Le choix fait par CARMIN nous apparaît légitime et un choix différent devrait constituer l’exception sur la base d’un argumentaire qualifié.
Nous insistons sur le fait que notre recommandation s’appuie sur des considérations budgétaires et qu’il ne nous appartient pas ici de nous prononcer sur la nature de l’argumentaire, notamment fonctionnel, qui pourrait être développé pour justifier le choix incontournable de telle ou telle plateforme.
9.4 RECOMMANDATION POUR LA PARTIE PLATEFORME : BASES DE DONNEES
L’univers du libre propose aujourd’hui des bases de données considérées comme très performantes. C’est notamment le cas de MySQL et de PostgreSQL.
Le Ministère de l’Intérieur utilise fortement Oracle mais également d’autres SQLBase, Sybase …
La DSIC a procédé en 2004/2005 à une évaluation de SGBD libres pouvant se poser en alternative à l’utilisation historique d’Oracle.
Après analyse, elle recommande PostgreSQL sans exclure MySQL « en voie de rattraper son retard fonctionnel ».
Cette recommandation ne porte pas sur une migration du parc existant mais sur les nouvelles applications ou la refonte des applications existantes.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
Nous souscrivons à cette démarche qui vise à diversifier les solutions sans nécessairement écarter Oracle.
9.5 RECOMMANDATION POUR LA PARTIE POSTE DE TRAVAIL : SE RAPPROCHER DU POSTE DE
TRAVAIL DEFINI PAR LA GENDARMERIE
Le travail fait par la Gendarmerie sur la rationalisation du poste de travail nous semble particulièrement probant.
Outre la question du coût de possession, ce sont surtout les résultats obtenus en manière de gestion et d’administration des postes de travail qui nous semblent être en mesure de générer des économiques substantielles.
Deux autres points, dont il se trouve qu’ils convergent dans le temps, nous 87
paraissent devoir appuyer un rapprochement avec la démarche suivie par la
gendarmerie :
- Le rapprochement Police-Gendarmerie dont il serait illusoire de penser
qu’il ne concernera pas l’outil de travail de base des policiers et des
gendarmes à savoir le Poste de Travail. Il y a 110.000 postes au
Ministères de l’Intérieur et 70.000 à la gendarmerie. Ce sont des parcs
considérables dont l’analyse conduit à souhaiter fortement une recherche
d’homogénéisation,
- L’arrêt du support de Windows XP en prévision d’une migration Windows
Vista. Cet arrêt sera effectif en 2012, date à laquelle tous les postes
auront du basculer.
Par ailleurs, nous avons pu voir comment l’usage des logiciels libres permettait de gagner en souplesse dans les processus d’achat décentralisés, les moyens financiers pouvant être affectés avant tout à l’acquisition de matériels.
Il faut donc engager très rapidement une étude sur ce point.
Une migration est un processus long qui risque de se heurter à des difficultés rédhibitoires si n’est pas engagé dès à présent.
L’une des questions concernant la migration des postes de travail concerne les clients lourds. Il nous paraît important au démarrage de l’étude qui devra être menée de leur porter une attention particulière.
Le Poste de Travail est actuellement l’objet de grandes manœuvres de la part des acteurs du marché. Plusieurs options fondamentales s’opposent. Certaines s’appuient sur un système d’exploitation spécifique. C’est le cas des options basées sur Linux ou sur Windows. D’autres misent sur des « clients légers » indépendants des systèmes d’exploitation. C’est par exemple le cas de la solution Citrix. D’autres plus originales s’appuient sur ce qu’il est convenu d’appeler les WebOS. Un très bon exemple est celui d’une société française exoplatform et c’est aussi celui que prépare Google. Il existe enfin des architectures intermédiaires qui font coexister les systèmes d’exploitation classiques et des services novateurs de type GoogleDoc ou Buzzword d’Adobe.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
Toutes ces options sont potentiellement attractives. Elles excluent généralement la
pérennisation des clients lourds.
La pérennisation des clients lourds au Ministère de l’Intérieur dans les 5 années à
venir pourrait :
- Faire obstacle à toute évolution structurelle du parc bureautique,
- Générer des coûts conséquents en perpétuant des architectures, des
composants logiciels, des supports spécifiques, des compétences … sans
que personne ne soit en mesure de les quantifier réellement.
9.6 RECOMMANDATION GENERALE : S’EN TENIR AUX NORMES ET AUX STANDARDS
Les termes norme et standard s’appliquent normalement à des interfaces, à des
protocoles et à des formats.
88
Ils ne s’appliquent pas à des composants logiciels qu’ils soient libres ou
propriétaires. Ceux-ci sont réputés conformes aux standards s’ils respectent les
interfaces, protocoles ou formats normalisés par des organismes internationaux
reconnus.
Cette confusion est largement répandue et peut être encouragée par des acteurs commercialisant des solutions propriétaires ou libres.
La plupart des standards sont connus et identifiés sur le marché. Ils ne sont pas liés à la spécificité d’une organisation qu’elle soit publique ou privée. On peut les qualifier de standards techniques. D’autres standards sont liés aux métiers des ces organisations. Il existe à l’échelle internationale de tels travaux dans le secteur de la sécurité et de la justice.
CARMIN fait une large place aux standards techniques. Il s’inscrit dans le sillage du Cadre Commun d’Interopérabilité défini par la DGME.
Le recours à des standards est un élément clés de l’indépendance et de la mise en concurrence des fournisseurs. Ils réduisent les « adhérences » entre les différentes couches des systèmes et entre les composants logiciels. Ils assurent ainsi une meilleure garantie de pérennisation des Systèmes d’Information. Les systèmes d’Information peuvent dès lors évoluer de manière modulaire « morceau par morceau », pour autant qu’ils respectent les standards.
Cette démarche pèse positivement et fortement en faveur d’une rationalisation des coûts.
9.7 RECOMMANDATION GENERALE : RENFORCER L’USAGE DE CARMIN
Définit au départ pour répondre à des contraintes de rationalisation de l’exploitation, CARMIN a étendu ses recommandations à l’ensemble de ce que peuvent recouvrir les Systèmes d’Information.
La nouvelle organisation de la DSIC a prévu une entité qui aurait la charge de l’urbanisation. Elle pourrait donc assurer l’évolution CARMIN.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
CARMIN constitue un cadre qui est le résultat d’un travail de très bonne qualité. Cet effort nous paraît devoir être poursuivi en s’appuyant notamment sur les concepteurs de CARMIN.
9.8 RECOMMANDATION GENERALE : COMPLETER LA REDACTION DES APPELS D’OFFRE
L’étude juridique établit qu’il est possible de rédiger les appels d’offre de deux façons.
D’une part, les appels d’offre peuvent mentionner des logiciels libres en faisant
référence à des normes ou des standards. Ils peuvent également mentionner des
produits à condition qu’ils justifient de ce choix comportent la mention « ou
équivalent. »
89
D’autre part, il est possible de passer directement par des appels d'offres de
prestations de service si le cadre de la consultation s’y prête.
Enfin, il est possible de faire référence aux logiciels libres en décrivant les besoins sous forme de droits d’usage plutôt sous forme technique.
9.9 RECOMMANDATION GENERALE : COMPLETER LA REDACTION DE CARMIN
CARMIN peut également permettre de faire référence à des logiciels libres dans les appels d’offre.
Il n’a d’ailleurs pas été conçu pour cela mais pour répondre à des contraintes d’exploitation puis comme un guide à l'attention du Ministère et de ses prestataires. Il associe dans un même document des références à des standards d’une part et à des produits du marché d’autre part.
Il pourrait être utile de séparer CARMIN en trois documents :
- la liste des standards retenus par le Ministère de l’Intérieur,
- la liste des plateformes recommandées.
- Les différentes catégories de droits d’usage réclamées par le Ministère de
l’Intérieur en fonction de chaque situation
Le premier pourrait constituer une obligation pour les fournisseurs sous réserve de justifications qu’ils peuvent apporter à leurs réponses.
Le second serait donné à titre indicatif et devrait être accompagné des justifications adéquates et de la mention « ou équivalent. »
Le troisième correspondra à une forme nouvelle de revendications fonctionnelles.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
11 Liste des documents qui nous ont été remis
• Consommation du Mioct pour certains marchés logiciels-Aout 2007
• Plan Carmin
• Dépenses d’informatisation 2000-2004 (DEPAFI)
• Récapitulatif comptes-PCE-informatique par-programme 2006 et 2007-10
premiers mois (DEPAFI)
• Coûts mensuels pour la machine BULL DIANE DPS7000 XTA45 (Préfecture de
police)
• Rapport de l’audit du parc bureautique de l’Etat
• Reconstitution de la dépense informatique par fournisseurs dans ACCORD
(DEPAFI) 91
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
12 Annexes 12.1 LA DIRECTION DES SYSTEMES D'INFORMATION ET DE COMMUNICATION
La direction des systèmes d'information et de communication comprend :
- la mission de la stratégie et du système de pilotage ;
- la sous-direction de l'administration générale ;
- la sous-direction des études et des logiciels ;
- la sous-direction de l'ingénierie, de l'équipement et de l'exploitation ;
- le service central des systèmes d'information et de communication.
92
Le directeur des systèmes d'information et de communication est assisté d'un adjoint qui le
remplace en cas d'absence ou d'empêchement.
1) La mission de la stratégie et du système de pilotage est chargée : De l'élaboration et du suivi du plan stratégique des systèmes d'information et de communication en concertation avec les directions du ministère. Elle définit et anime le système de pilotage et d'évaluation de la performance des systèmes d'information et de communication du ministère.
2) La sous- direction de l'administration générale est chargée : De traiter les questions de personnel, budgétaires et financières, et les marchés publics liés à l'activité de la direction des systèmes d'information et de communication, en liaison avec la direction des ressources humaines et la direction de l'évaluation de la performance, et des affaires financières et immobilières.
3) La sous- direction des études et des logiciels : Définit et veille à la mise en œuvre des principes et des normes d'architecture technique et fonctionnelle garantissant la cohérence et l'évolutivité des systèmes d'information du ministère. Elle est chargée de conduire, en liaison avec les autres directions du ministère, les projets d'applications informatiques et de téléservices depuis leur conception jusqu'à leur mise en exploitation.
4) La sous- direction de l'ingénierie, de l'équipement et de l'exploitation est chargée : De la conception des réseaux, de leur déploiement, de leur exploitation, et de la mise en œuvre des infrastructures distribuées. Elle veille à la cohérence d'équipement des services utilisateurs du ministère en matériels et logiciels, et à la sécurité des systèmes d'information dans le cadre des orientations définies par le haut fonctionnaire de défense.
5) Le service central des systèmes d'information et de communication est chargé
D'équiper les services de l'administration centrale en matériels et logiciels informatiques et de communication, de conseiller et d'assister leurs utilisateurs. Il exploite également les systèmes et applications informatiques nationales nécessaires au fonctionnement opérationnel des services du ministère.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
12.2 CIRCULAIRE BUREAUTIQUE DU MINISTERE DE LA JUSTICE
Circulaire de la DAGE n° 2007-05 du 7 juin 2007 relative aux formats bureautiques utilisés au sein du ministère de la justice – Usage des logiciels bureautiques 51
NOR : JUSG0760040C
Vos services produisent et reçoivent un nombre importants de documents issus de
logiciels bureautiques (Microsoft Office, Corel Wordperfect, OpenOffice.org). La
présente circulaire est destinée à préciser les règles techniques s’appliquant à une
production normalisée de ces documents. Les informations techniques de la
présente note ont vocation à être transmises aux utilisateurs et aux services
techniques concernés (SAR/RGI, UIR, CIR).
93
Notion de format
Chacun des logiciels utilisés au sein du ministère de la justice et référencé au sein du cadre de cohérence technique (CCT, document annexe au schéma directeur informatique approuvé par le garde des sceaux le 14 février 2003) utilise des formats différents :
– La suite Microsoft Office utilise les formats *.doc et *.docx pour Word
(traitement de texte), *.xls et *.xlsx pour Excel (tableur) et *.ppt et *.pptx
pour Powerpoint (présentation). Les extensions comprenant un ”x„ final sont
celles utilisées par la version 2007 de la suite Office. La famille de formats ainsi
constituée est appelée ”Open XML ;
– Corel Wordperfect utilise le format *.wpd (traitement de texte) ;
– OpenOffice.org utilise les formats *.sxw et *.odt pour Writer (traitement de
texte), *.sxc et *.odc pour Calc (tableur) et *.sxi et *.odp pour Impress
(présentation). Les extensions commençant par ”od„ sont celles utilisées à
partir de la version 1.1.5 de la suite. La famille de formats ainsi constituée est
appelée ”OpenDocument„. Les formats de la suite OpenOffice.org, ainsi que
ceux de la version 2007 de la suite Microsoft Office, sont conformes au
standard générique XML facilitant l’exploitation des documents ainsi formés par
les applications informatiques.
Situation opérationnelle au sein du ministère de la Justice
Au sein du ministère de la Justice, Corel Wordperfect est majoritairement utilisé au sein des services judiciaires, Microsoft Office au sein des autres branches (administration centrale, administration pénitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse).
51BULLETIN OFFICIEL DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE 30 JUIN 2007. – JUSTICE 2007/3 – Texte 4/6 – Page 1 Format bureautique Normalisation bureautique
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Ces deux logiciels, onéreux, sont progressivement complétés (voire remplacés en administration centrale) par la suite libre OpenOffice.org, qui constitue par ailleurs la cible technique pour l’interfaçage bureautique des grandes applications informatiques récentes du ministère (Cassiopée, GIDE NG, G@ME...).
Évolution de la normalisation internationale en matière bureautique
La réglementation a évoluée avec l’adoption, par l’ISO52 le 30 novembre 2006 de
la norme internationale ISO 26300, dite OpenDocument, première norme
internationale de jure édictée en la matière. La mise en oeuvre de cette norme
internationale doit notamment permettre de faciliter et de garantir la pérennité des
opérations d’archivage électronique des documents bureautiques. Il convient de
préciser que la normalisation internationale s’applique immédiatement et de plein
droit sur le territoire français.
94
Impact sur l’usage bureautique au sein des juridictions ainsi que des
services centraux et déconcentrés du ministère de la justice
La présente circulaire tire les leçons de cette normalisation, ainsi que de la sortie de la version 2007 de la suite bureautique Microsoft Office, qui présente d’importants changements en matière d’ergonomie, de cinématique et de formats de fichier. Il ressort que les services doivent désormais respecter les recommandations suivantes :
– Tout document présenté au format OpenDocument (*.odt, *.ods, *.odp), quelle
que soit sa provenance, doit être accepté. Cette obligation implique qu’au
moins un poste de travail au sein de vos services soit équipé d’OpenOffice.org.
Il est précisé que ce format est notamment utilisé par les services de la
gendarmerie nationale pour les documents issus des applications de gestion des
procédures.
– – Il devient impératif d’utiliser le format OpenDocument pour tout document
enregistré dans un format XML53
A titre transitoire, les formats correspondant aux versions 1.1.4 et inférieures d’OpenOffice.org peuvent être encore provisoirement utilisées, mais une migration vers OpenDocument doit être envisagée pour garantir la pérennité des documents ainsi (1) générés.
– Il est recommandé de systématiser l’installation d’OpenOffice.org (version 2 ou
supérieure) sur l’ensemble des postes de travail de votre service (s’agissant
d’un logiciel libre, le coût en licence est nul).
En revanche, il est interdit d’utiliser le format OpenXML (format par défaut de la suite bureautique Microsoft Office 2007) pour des échanges de documents, tant en interne que vers l’extérieur, afin d’éviter toute confusion concernant les formats XML employés au sein du ministère de la Justice.
52 International Organization for Standardization-Organisation internationale de normalisation, relevant de l’ONU Voir http://www.iso.org/iso/fr/ISOOnline.frontpage 53 Attention : cette recommandation n’impose pas de migration depuis les formats propriétaires utilisés à ce jour (*.wpd, *.doc,
*.xls, *.ppt). Par contre, si une migration est envisagée, elle doit obligatoirement viser le format OpenDocument.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
La suite bureautique Microsoft Office 2007, actuellement la seule à pouvoir lire et écrire ce type de fichier, peut être utilisée au sein du ministère à condition d’être configurée pour utiliser par défaut soit le format OpenDocument54, soit les formats Microsoft Office utilisés par la version 2000 ou antérieure de la suite. De manière générale, les services de la direction de l’administration générale et de l’équipement demeurent à la disposition de vos services, tant centraux que déconcentrés, pour tout conseil ou information complémentaire : sous-direction de l’information et des télécommunications et antennes régionales du système d’information et des télécommunications (ARSIT, anciennement CPR).
Les instructions de la présente circulaire peuvent avoir pour effet de modifier certaines habitudes.
Ces changements sont de nature à favoriser un déploiement harmonisé et sécurisé des outils bureautiques, permettant notamment de : 95
– garantir le respect par les juridictions et services du ministère de la justice de la
réglementation technique internationale ;
– garantir la pérennité des documents bureautiques générés ;
– contribuer à la construction d’un système d’information limitant les adhérences
(dépendances) techniques afin de garantir l’indépendance du ministère vis à vis de
ses fournisseurs ;
– limiter les coûts de mise en œuvre au travers de l’utilisation accrue de logiciels
libres, dans la droite ligne d’une évolution engagée depuis plusieurs années par
l’ensemble des ministères.
Je vous serais très obligé de bien vouloir me faire connaître les éventuelles difficultés susceptibles d’être rencontrées dans l’application des présentes instructions.
Pour Madame le garde des sceaux, ministre de la justice
Le directeur de l’administration générale et de l’équipement,
RÉMY HEITZ
54 Nécessite l’installation d’un greffon (plug-in) libre.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
12.3 LES DEPENSES D’INFORMATIONS ET DE TELECOMMUNICATIONS DANS LA CIRCULAIRE
RELATIVE A LA PREPARATION DES BUDGETS DES OPERATEURS POUR L'ANNEE 2007
S'il n'existe pas, l'établissement établit un schéma directeur pluriannuel (cf. circulaire du Premier ministre n 4.404/SG du 16.09.1996) et l'adresse à la direction du budget (chargé de mission informatique, mission Performance de l'action publique).
Les modalités spécifiques de présentation et d'élaboration des budgets informatiques et télécommunication sont les suivantes :
1 – Imputation des dépenses d'informatique et de télécommunication
L'inscription sur un code budgétaire (0652 ou 0653 pour le fonctionnement et 0695 pour 96 l'équipement) pour les dépenses d'informatique et de télécommunication n'est pas obligatoire dès lors que les imputations par nature peuvent être identifiées avec suffisamment de précision et inscrites sur les comptes de classe 2 ou 6 appropriés dès l'élaboration du budget primitif.
2 –Principes d'élaboration des budgets informatiques
La présentation des besoins distingue le maintien de l'existant, regroupant les dépenses récurrentes de maintenance et les dépenses de renouvellement des parcs matériels et logiciels, et les projets correspondant aux extensions, aux refontes ou innovations nécessaires sur le plan des applications et des infrastructures.
Les projets s'inscrivent dans le cadre du schéma directeur évoqué en préambule et sont examinés sur la base d'une analyse pluriannuelle des coûts et des gains attendus à l'aide d'indicateurs quantifiés.
3 - Éléments constitutifs du dossier relatif aux dépenses d'informatique et de télécommunication
une note succincte rappelant la position dans l'organigramme, l'organisation et les effectifs s'occupant d'informatique et de télécommunication au sein de l'établissement ;
une analyse des moyens financiers, conforme au tableau ;
En cas d'augmentation significative des dépenses ou d'aménagement significatif du schéma directeur une présentation du schéma directeur indiquera notamment les risques, les actualisations jugées nécessaires, l'état du parc des matériels (cf. point 1 du tableau ) et l'évaluation des applications et projets en cours et fournira la liste des projets en cours de généralisation ou d'extension et des applications ou infrastructures nouvelles nécessitant un financement en 2007 (cf. point 3 du tableau).
4 - Maîtrise de la dépense
La direction du budget recommande une politique de renouvellement des PC tous les cinq ans, ainsi que le recours, au moins partiel, aux logiciels « libres » et à la voix sur IP. De plus, à l'occasion de tout projet nouveau ou choix technologique structurant, l'établissement est invité à recueillir l'avis et les recommandations de la DGME (service de développement de l'administration électronique). http://www.finances.gouv.fr/performance/expert/circulaireoperateurs/AnnexePartie2.htm#I IIC
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres Rapport – V25 - © ITEMS International � - Ministère de l’Intérieur -
12.4 ESQUISSE D’EVALUATION DU POSTE DE TRAVAIL GENDARMERIE
Estimation du coût de possession du Poste de Travail à la Gendarmerie Approximation (TTC) basée sur des données du marché recoupée avec des données du Ministère Matériel et licences 3 ans par an Périphériques et consommables 400 133 Sécurité Antivirus 0 0 Logiciels clients 20 7 Autres logiciels résidents 20 7 Intranet (Serveurs et applications locales de ressources) 50 17 Messagerie 0 0 Bureautique 0 0 CAL Server 0 0 OS 100 33 Matériel 400 133 97
Total Matériel et licences 990 330
Contrats Maintenance technique 9 Assistance utilisateur Formation Utilisateur 3 Développements 46 Total Contrats 57
Personnel (ETP) Nb sal Moyen Cout global Installation Maintenance (IDAC) 0 37 000 0 0 Support technique / Incidents 250 37 000 9 250 000 84 Formation (*) 200 40 000 8 000 000 73 Support applicatif utilisateur ? 37 000 0 Administration ? 37 000 0 Pilotage, MOA 0 Total ETP 157
TOTAL GLOBAL 544 Soit pour 70 000 postes 38 057 273
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
12.5 LES DROITS D'USAGE, REDEVANCES DE SUPPORT LOGICIEL , ACHAT DE LICENCES
LOGICIELLES AU MINISITERE DE L’INTERIEUR EN 2001, 2002 ET 2003.
Réponse du Ministre de l’Intérieur à la question écrite du député Marc Le Fur Marc relative au coût représenté par l'achat de logiciels informatiques pour ses services, pour les années 2001 et 2002 ”
L'achat des licences logicielles informatiques était, jusqu'en 2001, exclusivement imputé sur le chapitre 34-82 “ dépenses d'informatique et de télématique ” ; il s'agissait de dépenses répondant à une logique de charges de continuité, qui assurent le maintien à niveau du parc informatique. 98
Ces dépenses correspondent plus précisément aux coûts de fonctionnement et d'exploitation (notamment maintenance des matériels, droits d'usage et maintenance logicielle), mais aussi, au titre des mesures nouvelles, correspondaient à l'acquisition des nouvelles licences d'exploitation et des licences de développement nécessaires aux évolutions des grands systèmes applicatifs.
Or, depuis la loi de finances 2001, ont été basculées un certain nombre de dépenses informatiques, à caractère pluri-annuel, du chapitre 34-82 au chapitre 57-60 (titre V) “ informatique, télématique et transmissions. Dépenses d'équipement ”, qui accueillait jusqu'alors principalement les dépenses d'investissement relatives à la radio, aux transmissions et à l'administration électronique (Internet, RGT, etc.).
Cette mesure, qui a recueilli l'accord de la direction du budget, visait à mieux traduire, en dépenses en capital, l'investissement représenté par le lancement de nouvelles applications informatiques, la refonte des grandes applications nationales du ministère ou encore la poursuite des opérations d'équipement relatives à ses grands systèmes informatiques.
À ce titre, donc, dans le cadre du déploiement et du développement de grands projets informatiques, les dépenses pour achat de licences logicielles, s'agissant en particulier des licences de développement, sont susceptibles d'être imputées sur ce chapitre, le chapitre 34-82 se voyant, pour sa part, imputer les enveloppes réservées au paiement des droits d'usage et aux redevances de support logiciel, c'est-à-dire les dépenses récurrentes.
Toutefois, jusqu'à ce jour, c'est-à-dire au titre des exercices 2002 et 2003, et s'agissant d'informatique, le chapitre 57-60 a, pour l'essentiel, accueilli des dépenses d'acquisition de matériels, d'études et de prestations, compte tenu, en particulier, de l'importance du programme ACROPOL (imputé sur l'article 46).
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
Dans ce contexte, il faut, en outre, signaler la hausse significative, en 2003, des dépenses de droit d'usage logiciels, consécutive à l'augmentation sensible et généralisée des tarifs pratiqués (en particulier sur ce poste) par les principaux fournisseurs, titulaires de lots d'acquisition logicielle sur un marché notifié en 2002, qui produit pleinement ses effets sur la fin de gestion 2003 et l'exercice 2004 à venir. Ce phénomène a été d'ailleurs observé dans tous les autres ministères.
Le tableau suivant précise, par article budgétaire, les coûts globalisés relatifs aux trois postes de dépenses indiquées (“droits d'usage”, “redevances de support logiciel ”, “achat de licences logicielles”) pour les deux années considérées ainsi que pour l'année 2003 (dix mois).
Chapitre 34-82
2001 2002 2003
(10 mois) 99
Article 11 312 786 794 123 440 167
Article 21 4 391 946 4 226 989 4 246 930
Article 41 19 712 13 448 -
Article 51 5 218 234 4 220 242 7 572 127
Article 54 26 526 12 511 1 488
Article 81 2 959 690 617 082 719 088
Article 82 - 150 457 -
Total 12 928 894 10 034 852 12 979 800
La baisse de consommation enregistrée pour l'année 2002, par rapport à l'année 2000 et aux données encore provisoires de l'année 2003, résulte de l'absence de support juridique à la passation de commandes, en cours d'année 2002.
12.6 RATIO D’EFFICIENCE BUREAUTIQUE
Cet indicateur vise à mesurer la performance des fonctions de soutien informatique en termes d’efficience des ministères en matière de dépenses bureautiques. Il mentionne le coût direct annuel moyen du poste de travail bureautique pour un parc donné de postes de travail.
Précisions méthodologiques :
Cet indicateur est calculé par la mise en rapport : au numérateur : la somme des dépenses payées dans l’année soit les dépenses réelles relatives au :
- matériel : achats des postes de travail (unités centrales fixes, portables, écrans, assistants personnels, autres périphériques tels que scanners, dispositifs de sauvegarde, voire d’éventuelle location d’équipements) et leurs coûts annexes (masterisation, étiquetage, électricité, maintenance et recyclage), achats d’imprimantes individuelles ou réseau location de copieur multifonctions en réseau et leurs coûts annexes (électricité, consommables tels que toners, cartouches sans prendre en compte le papier), achats des serveurs bureautiques (impression, partage de fichiers, messagerie, sauvegarde) et les périphériques associés ; - logiciel : achats des systèmes d’exploitation (sauf s’il est déjà compris dans l’achat du poste de travail), achats des suites bureautiques, achats des
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
autres logiciels (antivirus, partie serveur et client de la messagerie, autres logiciels bureautiques) ; - formation : coûts de la formation bureautique (à partir du coût de journée-stagiaire et des frais d’hébergement et de restauration) et coûts de formation des équipes support d’assistance ; - personnel : coûts recalculés des traitements des agents affectés à l’assistance, au support bureautique et à l’exploitation des serveurs (traitements et charges salariales pour la seule partie bureautique) et éventuellement les coûts annuels de la prestation externe d’assistance.
Sont à exclure du périmètre les dépenses d’accès à internet et d’hébergement externalisé, les applications de collaboration, les dépenses réseau (téléphonie et données), les coûts du personnel utilisateur et son temps passé en formation bureautique et les dépenses de reprographie (travaux remis dans des centres de reprographie).
Au dénominateur : le nombre de postes de travail gérés par le(s) ministère(s) (PC
10
fixe, PC portable, assistant personnel). 0
Par convention, le nombre de postes de travail sera la moyenne du nombre de postes de
l’année N-1 et du nombre de postes de l’année N, ces deux
nombres étant évalués en fin d’année.
Les valeurs prises sont les dépenses réelles de l’année quand elles sont individualisables. A défaut, des métriques mises en œuvre lors de l’audit interministériel de modernisation du parc bureautique (vague 6 de février 2007) sont proposées pour estimer les postes de dépenses concernés.
L’indicateur est en cours de construction. Les premiers résultats seront produits pour le RAP 2007, au printemps 2008, ce qui permettra de fixer alors, un objectif pour 2008 et 2009 et une cible pour 2010 qui pourront être éventuellement revus et corrigés au cours de l’été 2008 pour la préparation du RAP 2009.
Source des données : secrétariat général et DPAEP après collecte des informations auprès des directions.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
13 Glossaire
.NET Ensemble de produits et de technologies de Microsoft dont la
plupart dépendent du "framework .NET". .net est comparable à
J2EE et offre des fonctionnalités supportant notamment les
fonctions d'accès à Internet ou les WebServices
ADMINISTRATION L'Administration Electronique (ou e-Gouvernement, gouvernement
ELECTRONIQUE électronique, e-gov, administration en ligne, e-administration) fait
référence à l'utilisation des Technologies de l'Information et de la
Communication (TIC) par les administrations publiques afin de
rendre les services publics plus accessibles aux citoyens et aux
entreprises et afin d'améliorer le fonctionnement interne de l'État. 10
API Application Program Interface. Interface de service entre 1
applications qui peut faire selon le cas d'une normalisation ou qui
est réalisée de manière spécifique
APPLET L'e-Gouvernement (dit aussi « gouvernement électronique », « e-
gov », « administration en ligne » ou « e-administration ») décrit
l'utilisation des Technologies de l'Information et de la
Communication (TIC) par les administrations publiques afin de
rendre les services publics plus accessibles aux citoyens et aux
entreprises et afin d'améliorer le fonctionnement interne de l'État.
ARCHITECTURE Architecture : Organisation physique et logique d'un réseau.
Architecture 2 tiers ou architecture à deux niveaux : Architecture
dérivée du modèle client-serveur, dans laquelle le client premier
niveau) accède directement aux bases de données second niveau).
Architecture 3 tiers ou architecture à trois niveaux : Architecture
dérivée du modèle client-serveur, constituée de deux niveaux
logiciels le premier étant le client et le second, le serveur abritant
les données) et d'un troisième niveau intermédiaire, l'intergiciel
middleware) qui permet la communication entre des objets
provenant d'environnements différents.
ASP Application Service Provider. Fait référence à un fournisseur qui
fournit un service applicatif en réseau accessible au travers
d'Internet.
BACK OFFICE Partie du système d'Information qui n'est pas en relation avec
l'utilisateur final
BASE DE DONNEES Ensemble de données stockées de manière structure sur un
système informatique
CLIENT Application résidente sur le poste de travail d'un utilisateur. Un
client lourd est une application effectuant un traitement en relation
directe avec un serveur auquel le poste de travail se connecte de
manière occasionnelle ou systématique. La notion de client léger
fait normalement référence à une technologie où le poste de travail
est totalement dépouillé de tout traitement local (un logiciel de
traitement de texte étant par exemple assurée par un serveur avec
une transmission caractère par caractère).
COMPOSANT Unité de programme ou d'équipement matériel développé de
manière isolée. Associés et cominés entre eux, des composants
peuvent constituer au final un programme complet.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
COPYLEFT Copyleft est un concept défini par Richard Stallman et par la "Free
Software Foundation" comme une licence qui réitère les 4
conditions fondamentales définissant le logiciel libre tout en évitant
une distribution aval qui modifierait les droits initiaux
COPYRIGHT Copyright fait référence à un ensemble de droits accordés pour une
période limitée dans le temps pour protéger une forme particulière,
un procédé où une manière par laquelle une idée est exprimée
E-GOVERNMENT Voir Administration Electronique
ERP Enterprise Resource Planning ou Progiciel de Gestion Intégrée
(PGI) est un ensemble de logiciels qui permettent de gérer
l'ensemble des processus d'une entreprise, en intégrant l'ensemble
des fonctions de cette dernière comme la gestion des ressources
humaines, la gestion comptable et financière, l'aide à la décision,
mais aussi la vente, la distribution, l'approvisionnement, le
commerce électronique. 10
2
ETSI European Telecommunications Standards Institute. Organisme
reconnu par la commission européenne pour la normalisation des
communications électronique.
FLOSS Free Libre Open Source Software
FREEWARE Logiciel dont la licence d'utilisation est libre
FRONT OFFICE Partie d'un système d'information qui est en prise directe avec
l'utilisateur final
FSF Free Software Foundation (FSF) fondée en 1985 par Richard
Stallman et porteuse des quatre principes fondateurs du logiciel
libre (Droit d'utiliser, de copier, de modifier et de redistribuer) un
logiciel
GovML Ensemble de spécifications XML définies pour les échanges
d'Administration Electronique
GPL General Public License est la licence de base qui s'appuie sur les
principes fondateurs de la Free Software Fundation
INTEROPERABILITY L'interopérabilité est la capacité que possède un produit ou un
système dont les interfaces sont intégralement connues à
fonctionner avec d'autres produits ou systèmes existants ou futurs.
Il convient de distinguer 'interopérabilité et 'compatibilité'. Pour
être simple, on peut dire qu'il y a compatibilité quand deux
produits ou systèmes peuvent fonctionner ensemble et
interopérabilité quand on sait pourquoi et comment ils peuvent
fonctionner ensemble. Autrement dit, on ne peut parler
d'interopérabilité d'un produit ou d'un système que si on en connaît
intégralement toutes ses interfaces.
IPR Intellectual Property Rights. Droits de propriété attaché à des
brevets, copyrights, marques déposées …
J2EE Java 2 Platform, Enterprise Edition est une spécification pour le
langage de programmation Java de Sun plus particulièrement
destinée aux applications d'entreprise. Dans ce but, toute
implémentation de cette spécification contient un ensemble
d'extensions au framework Java standard (J2SE, Java 2 standard
edition) afin de faciliter la création d'applications réparties. Par
extension, J2EE fait référence à une plateforme technique
développée en conformité avec ces spécifications.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
JAVA Java est le nom d'une technologie mise au point par Sun
Microsystems qui permet de produire des logiciels indépendants de
toute architecture matérielle. Cette technologie s'appuie sur
différents éléments qui, par abus de langage, sont souvent tous
appelés Java : le langage Java est un langage de programmation ;
la « machine virtuelle Java » qui permet d'exécuter les
programmes écrits en Java ; la plateforme Java qui correspond à la
« machine virtuelle Java » plus des spécifications d'API …
LDAP Lightweight Directory Access Protocol (LDAP) est un protocole
permettant l'interrogation et la modification des services
d'annuaire. Ce protocole repose sur TCP/IP. Un annuaire LDAP
respecte généralement le modèle X.500 édicté par l'UIT-T : c'est
une structure arborescente dont chacun des nœuds est constitué
d'attributs associés à leurs valeurs.
Le nommage des éléments constituant l'arbre (racine, branches,
feuilles) reflète souvent le modèle politique, géographique ou 10
organisationnel de la structure représentée. La tendance actuelle 3
est d'utiliser le nommage DNS pour les éléments de base de
l'annuaire (racine et premières branches). Les branches plus
profondes de l'annuaire peuvent représenter des personnes
(people), des unités organisationnelles (organizational units), des
groupes (groups), ...
LEGACY SYSTEMS Terminologie anglaise faisant référence aux Systèmes
d'Information historique
LGPL Licence inspirée par GPL mais plus limitée dans ses obligations
MIDDLEWARE Le middleware offre des services de haut niveau liés aux besoins
de communication des applications (temps réel, sécurisation,
sérialisation, transaction informatique, etc.)...
C’est ce que l’on appelle une communication interprocessus
(anglais InterProcess Communication, IPC). Elle vient se situer
dans le modèle OSI au dessus de la couche de transport (couches
5, 6 et 7). La double mission d’interfaçage du middleware est : Le
processus client ou serveur, La mise en forme des données en vue
de leur prise en charge par la couche transport.
Le terme middleware vient de l'anglais middle (du milieu) et
software (logiciel). Diverses francisations ont été proposées, mais
leur usage reste confidentiel : La Délégation générale à la langue
française et aux langues de France (DGLF) préconise l'emploi de
logiciel médiateur depuis 1999, L'Office québécois de la langue
française (OQLF), quant à lui, propose les termes logiciel des
couches intermédiaires et intergiciel, Les termes de logiciel
d'intermédiation et, par abus de langage, de bus logiciel
OASIS Organization for the Advancement of Structured Information
Standards. Consortium le plus représentatif au niveau international
pour la spécification des standards XML
OPEN SOURCE Fait référence à un ensemble de conditions définies par l'Open
Source Initiative et plus contraignantes que les quatre conditions
de la FSF. L'utilisation de la désignation Open Source a été
suggérée par Christine Peterson du Foresight Institute afin de lever
l'ambiguïté du mot anglais Free Software qui signifie libre au sens
de « liberté » mais surtout « gratuit », et rappeler ainsi aux
utilisateurs qu'un logiciel a un coût. Il s'agissait également de
choisir un vocabulaire correspondant mieux au monde des affaires,
le terme Free (gratuit) de Free Software risquant généralement
d'inquiéter les entreprises.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
OSS Open Source Software (See Open Source)
PLATEFORME Terme générique faisant référence généralement soit à un
équipement matériel équipé de logiciels comprenant le système
d'exploitation et les logiciels de type Middleware, soit à uniquement
la partie Middleware. Mais une plateforme peut également faire
référence à un ensemble de service plus applicatifs.
PROTOCOL Règles d'échanges de données entre systèmes à un même niveau.
Un protocole peut exister au niveau technique (réseau notamment
avec le protocole IP), syntaxique (XML) ou sémantique (propre à
chaque type d'usage).
SERVEUR Serveur d’application : Serveur abritant les applications destinées à
D'APPLICATIONS être utilisées dans un réseau distribué. Dans le cas d’une
application cartographique on parle de serveur cartographique ou
serveur d’application. 10
SOA L'architecture orientée services (calque de l'anglais Service 4
Oriented Architecture, ou SOA) est une forme d'architecture de
médiation qui est un modèle d'interaction applicative qui met en
œuvre des services (composants logiciels) : avec une forte
cohérence interne (par l'utilisation d'un format d'échange pivot, le
plus souvent XML), et des couplages externes « lâches » (par
l'utilisation d'une couche d'interface interopérable, le plus souvent
un WebService
Le service est une action exécutée par un « fournisseur » (ou «
producteur ») à l'attention d'un « client » (ou « consommateur »),
cependant l'interaction entre consommateur et producteur est faite
par le biais d'un médiateur (qui peut être un bus) responsable de la
mise en relation des composants.
Ces systèmes peuvent aussi être définis comme des couches
applicatives.
L'architecture orientée services est une réponse très efficace aux
problématiques que rencontrent les entreprises en termes de
réutilisabilité, d'interopérabilité et de réduction de couplage entre
les différents systèmes qui implémentent leurs systèmes
d'information.
Les architectures SOA ont été popularisées avec l'apparition de
standards comme les Services Web dans l'e-commerce (commerce
électronique) (B2B, inter-entreprise, ou B2C, d'entreprise à
consommateur), basés sur des plates-formes comme J2EE ou .NET
et la déclinaison libre Mono de cette dernière.
Elles mettent en application une partie des principes
d'urbanisation.
STANDARDS Concept qui est aujourd'hui au centre de controverses. Un
OUVERTS Standard ouvert est normalement un ensemble de spécifications
définies de la manière la plus large dans le cadre d'un processus
collaborative. Selon les organismes de normalisation, ces standards
peuvent donner lieu à des droits d'usages libres (Royalty Free) ou
payant dans des conditions raisonnables (FRAND/RAND). Avec le
développement du logiciel libre, une confusion s'est développée
autour du terme ouvert que certains veulent assimiler à gratuit.
W3C World Wide Web Consortium.
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
� - Ministère de l’Intérieur -
WEB 2.0 Dans sa conception originale, le Web (nommé dans ce contexte le
« Web 1.0 ») comprenait des pages Web statiques qui étaient
rarement mises à jour, voire jamais. Une première révolution fut
amené par des solutions se basant sur un Web dynamique (parfois
appelé Web 1.5), où des systèmes de gestion de contenu servaient
des pages Web dynamiques, créées à la volée à partir d'une base
de données en constant changement. Le Web était considéré
principalement comme un outil de diffusion et de visualisation de
données, où des aspects comme le nombre de pages vues et
l'esthétique revêtaient une très grande importance.
Les partisans de l'approche Web 2.0 pensent que l'utilisation du
Web s'oriente de plus en plus vers l'interaction entre les
utilisateurs, le crowdsourcing et la création de réseaux sociaux
rudimentaires, pouvant servir du contenu et exploitant les effets de
réseau, avec ou sans réel rendu visuel et interactif de pages Web.
En ce sens, les sites Web 2.0 agissent plus comme des points de
10
présence, ou portails Web centrés sur l'utilisateur plutôt que sur les 5
sites web traditionnels. L'évolution des supports permettant de
consulter les sites web, leurs différents formats, amène pour
l'instant une approche plus centralisée sur le contenu que sur
l'aspect. Les nouveaux templates Web 2.0 tentent d'apporter un
soin graphique, des effets, en restant compatible avec cette
diversité de supports.
WEBSERVICES Un Service Web est un programme informatique permettant la
communication et l'échange de données entre applications et
systèmes hétérogènes dans des environnements de type Internet.
Les WebServices généralisent entre des applications le mode de
communication mis en œuvre par un navigateur client lorsqu'il
échange avec un service via Internet.
WSDL Web Services Description Language. Il s'agit d'une tentative de
normalisation regroupant la description des éléments permettant
de mettre en place l'accès à un service réseau (Service Web). Il
fait notamment référence au langage XML et a été proposé en
2001 au W3C pour standardisation.
XML Extensible Markup Language. Ensemble de standards décrivant des
données de manière structurée. Ces données peuvent être
générales et s'appliquer à un format de document ou peuvent être
spécifiques à un métier (Administration, Industrie …)
Etude sur les économies réalisables grâce aux logiciels libres
Rapport – V25 - © ITEMS International
�
