Propositions de l'April e-administration

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Propositions de l'April

1. Imposer aux administrations, aux collectivités territoriales et aux établissements publics l'usage de logiciels libres

Dans une circulaire datée du 19 septembre 2012, M. le Premier ministre Jean-Marc Ayrault a invité les administrations à considérer les logiciels libres à égalité avec les logiciels propriétaires et donc à en développer l'usage. C'est une initiative positive qui trouve ses limites dans le caractère peu contraignant d'une circulaire. Le développement de l'usage du logiciel libre dans l'administration doit être plus fermement imposé en raison des nombreux avantages qu'il présente: interopérabilité, adaptabilité , coût moindre et mise en concurrence des acteurs du numérique. Pour développer cet usage, le gouvernement doit prendre des mesures:

• Une loi doit obliger les administrations, les collectivités territoriales et les établissements publics à utiliser des logiciels libres. Un choix différent doit être possible mais oblige la personne publique à justifier ce choix.

• Modifier le cahier des clauses administratives générales afin que les logiciels libres soient le choix par défaut des pouvoirs adjudicateurs.

2. Reverser sous licences libres les solutions développées par la personne publique ou commandées par la personne publique

La personne publique peut être amenées à développer elle-même des solutions logicielles ou à commander des solutions spécifiques à ses besoins. Ces travaux sont financés par des fonds publics, c'est-à-dire par le contribuable et il est donc logique qu'il puisse en avoir un libre accès.

• Créer une loi imposant la mise à dispositions sous licence libre des logiciels développés ou commandés par la personne publique.

3. Généraliser au sein des administrations, des collectivités territoriales et des établissements publics l'utilisation exclusive de standards ouverts

L'utilisation de standards ouverts permet une meilleure interopérabilité des systèmes, des économies notoires, une plus grande accessibilité des donnée ainsi qu'une plus grande concurrence. Il faut donc imposer au mieux les standards ouverts auprès des administrations à l'instar de ce qui s'est fait avec succès dans d'autre pays comme le Portugal . Le recours à des standards privateurs doivent être possible dans de rares exceptions.

• L'usage des standards ouverts doit être une obligation pour la personne publique. Un choix différent serait possible mais obligerait la personne publique à justifier de ce choix.

• Modifier le cahier des clauses administratives générales afin que les standards ouverts et les logiciels libres soient le choix par défaut des pouvoirs adjudicateurs.

4. Faire respecter l'obligation de neutralité des appels d'offres publics

L'article 6 IV du Code des marchés publics dispose que les appels d'offre ne peuvent faire mention d'une marque à moins que cela s'avère nécessaire et sous réserve que le pouvoir adjudicateur ajoute qu'une solution équivalente peut convenir en mentionnant « ou équivalent ». Cependant, beaucoup d'appels d'offres mentionnent des marques sans ajouter qu'une solution équivalente peut convenir. De ce fait, les appels d'offres concernant les logiciels mentionnent souvent des marques de logiciels propriétaires décourageant les éditeurs de solutions libres de faire une proposition. Il est donc nécessaire de mettre un terme à cette pratique en appliquant plus rigoureusement la loi.

• Faire appliquer rigoureusement l'article 6 IV du Code des marchés publics qui dispose que:

"Les spécifications techniques ne peuvent pas faire mention d'un mode ou procédé de fabrication particulier ou d'une provenance ou origine déterminée, ni faire référence à une marque, à un brevet ou à un type, dès lors qu'une telle mention ou référence aurait pour effet de favoriser ou d'éliminer certains opérateurs économiques ou certains produits. Toutefois, une telle mention ou référence est possible si elle est justifiée par l'objet du marché ou, à titre exceptionnel, dans le cas où une description suffisamment précise et intelligible de l'objet du marché n'est pas possible sans elle et à la condition qu'elle soit accompagnée des termes : " ou équivalent "."

5. Modifier le référentiel général d'interopérabilité afin qu'il fasse la promotion de standards réellement ouverts

Dans sa forme actuelle, le décret relatif au référentiel général d'interopérabilité (RGI) fait la promotion de standards qui ne sont pas véritablement ouverts et qui de ce fait ne concourent pas à l'interopérabilité. En outre, ce référentiel n'a pas de force contraignante, la personne publique n'est donc pas dans l'obligation de le respecter.

• Réformer le RGI dans sa globalité afin qu'il donne des instructions claires et qu'il indique des standards véritablement ouverts.

• Donner une force contraignante au Référentiel général d'interopérabilité. L'inefficacité du RGI à atteindre l'objectif qu'on lui a fixé tient notamment au caractère flou de sa valeur normative. Établir un RGI ayant une force contraignante permettrait de clarifier sa portée et d'obliger les acteurs publics à véritablement utiliser des standards ouverts.

6. L'ouverture des données publiques est une nécessité qui doit être réalisée par le biais de standards ouverts

L'ouverture des données publiques (Open Data), démarche de transparence et de participation des citoyens à la vie politique de leur ville, de leur département, de leur région ou de l'Etat, doit se développer plus largement. Sa mise en place doit s'effectuer le plus possible par le biais de standards ouverts. En effet, l'usage de standards ouverts permet d'assurer l'accessibilité des données pour tous.

• La mise à disposition des données publiques doit se faire par le biais de standards ouverts afin que tous les citoyens puissent y avoir accès.

Développements

Utilisation des logiciels libres par les acteurs publics

De nombreux acteurs publics, comme la gendarmerie nationale ou l'Assemblée nationale, sont déjà passés au logiciel libre, ce qui leur permet de s'assurer la maîtrise de leur évolution et de l'adapter à leurs besoins. Les logiciels libres garantissent également la pérennité des données et l'interopérabilité des systèmes grâce à l'utilisation de standards ouverts. Facteur d'indépendance technologique, ils permettent de favoriser le tissu économique local plutôt que de reverser des redevances à des multinationales du logiciel.

Standards ouverts : pré-requis du développement du logiciel libre

L'utilisation de logiciels libres par les acteurs publics ne sera possible que si les administrations et les collectivités territoriales n'ont pas l'obligation d'utiliser des standards ouverts.

Un standard ouvert est défini dans la loi comme « tout protocole de communication, d'interconnexion ou d'échange et tout format de données interopérable et dont les spécifications techniques sont publiques et sans restriction d'accès ni de mise en œuvre ». Leur généralisation permet d'améliorer l'accès aux informations, la pérennité des données ainsi que les échanges entre administrations et avec les citoyens. De plus, leur usage dans l'administration est source d'économies, d'une interopérabilité accrue et d'une réduction de l'enfermement technologique.

Le standard ouvert permet au document enregistré de devenir indépendant du logiciel utilisé pour le créer, le modifier , le lire ou l'imprimer. Ainsi l'acteur public peut choisir d'utiliser des logiciels libres en ayant l'assurance que ces fichiers déjà existants pourront être traités sans craindre d'éventuels blocages.

Les standards ouverts : pérennité, interopérabilité et économies

L'usage du standard ouvert présente des avantages majeurs :

• économies potentielles : les standards ouverts permettent de créer une véritable interopérabilité entre les systèmes d'information et au sein même des systèmes d'information. L'acteur public n'est plus le client captif de l'éditeur d'un format fermé : il choisit celui qui convient à ses besoins.

• L'interopérabilité : l'usage de formats ouverts est l'assurance pour l'acteur public de pouvoir échanger avec les autres acteurs sans craindre d'éventuels blocages.

• Pérennité : l'usage de standards ouverts permet d'assurer la pérennité des données. Dans la mesure où les informations du standard sont publiques et ne sont pas soumises au droit d'auteur ou au droit des brevets, l'acteur public pourra toujours accéder à ses données même si le standard n'est plus utilisé.

La vice-présidente de la Commission européenne à la stratégie numérique, Neelie Kroes, a dénoncé en juin 2010 la manière dont « de nombreuses autorités se sont retrouvées enfermées inintentionnellement dans des technologies propriétaires pendant des décennies. Passé un certain point, ce choix de départ est tellement intégré que toute alternative risque d'être systématiquement ignorée, quels que soient les bénéfices potentiels. C'est un gâchis d'argent public que nous ne pouvons plus nous permettre. »

Des députés et des sénateurs ont proposé que les administrations, les collectivités territoriales et les établissements publics utilisent dès que possible des logiciels libres et des standards ouverts. En 1999, les sénateurs Laffite, Trégouët et Cabanel (UMP) avaient déposé une proposition de loi visant à « généraliser dans l'administration l'usage des logiciels libres » car pour « garantir la pérennité des données accessibles, faciliter les échanges et assurer le libre accès des citoyens à l'information, il faut que l'utilisation dans l'administration ne dépende pas du bon vouloir des concepteurs de logiciels. Il faut des systèmes libres dont l'évolution puisse être garantie grâce à la disponibilité pour tous du code source utilisé par le concepteur. » En 2000, une proposition de loi déposée par les députés Le Déault, Paul, Cohen et Bloche (PS) proposait de donner obligation aux services de l'État, aux collectivités locales et aux établissements publics de recourir à des standards de communication ouverts et à des logiciels à code source ouvert afin que l’État puisse « corriger les erreurs que les fournisseurs refusent de corriger eux-mêmes » ou « vérifier l'absence de défauts de sécurité dans des applications sensibles ».

Par la directive 2003/98/CE, il est fait obligation aux organismes du secteur public de mettre « leurs documents dans tout format ou toute langue préexistants », ce format, « dans la mesure du possible », ne devant pas être lié « à l'utilisation d'un logiciel spécifique ».

Référentiel général d'interopérabilité (RGI) : un outil inefficace de mise en œuvre des standards ouverts

En France, le Référentiel général d'interopérabilité (RGI) contient les indications non contraignantes fournies aux administrations pour guider leurs choix de formats et de standards. Au-delà de l'absence de contraintes, ces recommandations sont également insuffisantes car porteuses de confusion. Ainsi, elles mettent sur un même pied les formats bureautiques ouverts comme l'Open Document Format et le format OOXML de Microsoft.

Seul l'usage de standard ouverts et interopérables, au sens de l'article 4 de la LCEN, est à même de garantir l'interopérabilité et l'accessibilité des échanges administratifs. Le RGI doit donc être modifié pour demander la mise en place de formats réellement ouverts.

L'European Interoperability Framework (EIF), dans sa version 2.0, ôte toute mention du Logiciel Libre dans sa définition d'un standard ouvert. Pire, il confond "interopérabilité" et "compatibilité" en ne faisant plus reposer l'interopérabilité sur les standards ouverts. L'interopérabilité ne pouvant en aucun cas s'envisager en l'absence de standards ouverts, cette version du cadre européen d'interopérabilité doit être rejetée.

Par ailleurs, la circulaire signée par J-M Ayrault ayant pour objet l'usage du logiciel libre au sein des administrations considère que le standard ouvert est un levier pour développer les solutions libres mais se borne à préconiser des standards « suffisamment ouverts ». Cette notion de gradation trouble le message et ne permet pas d'atteindre l'objectif escompté. Il est donc nécessaire de ne plus recourir à cette notion.

Au regard des avantages de l'usage de formats standards, les pouvoirs publics devraient avoir l'obligation de motiver publiquement et préalablement leur choix lors de l'utilisation d'un format fermé, à l'instar de la politique néerlandaise « comply or explain », qui revient à suivre les règles (comply) ou à justifier d'un choix différent (explain).

Standards ouverts : un pré-requis de l'ouverture des données publiques (Open Data)

Le 31 août 2011, le Premier ministre François Fillon avait demandé aux ministres de veiller à « généraliser l’usage des formats libres et ouverts par les administrations », dans le cadre de la mise à disposition des données publiques par les administrations de l’État. Cela n'avait finalement pas été mis en place . De même, le portail Open Data du gouvernement doit encore évoluer en ayant recours aux formats ouverts.

Au niveau des collectivités territoriales en revanche, certaines initiatives intéressantes sont à noter, comme les sites de mise à disposition des données des villes de Nantes ou encore de Rennes, qui sont basés sur des logiciels libres et contiennent, dans la mesure du possible, des documents dans des formats ouverts.

L'usage de standards ouverts est également important pour assurer l'accessibilité des données publiques.

Commande publique et logiciels libres

Le principe de la commande publique veut que les appels d'offres soient aussi ouverts que possible, afin de permettre à toutes les solutions présentes sur le marché de concourir à égalité. Pourtant, de nombreux marchés publics informatiques exigent une marque, un brevet ou une technologie particulière, au mépris de l'esprit de la commande publique et de la loi.

Des marchés publics ouverts aux logiciels libres

De trop nombreux appels d'offres ferment indûment la commande publique aux logiciels libres, notamment en exigeant une technologie ou un logiciel précis. De telles pratiques sont pourtant interdites par l'article 6- 4 Code des marchés publics et par le droit européen, et limitent la concurrence. Les acteurs publics se privent ainsi de solutions innovantes, en empêchant de nouveaux acteurs de proposer des produits auxquels ils n'auraient pas nécessairement pensé. C'est pourquoi l'April et le Conseil national du Logiciel Libre ont lancé en novembre 2010 une campagne de sensibilisation sur les marchés publics illégaux.

Le Tribunal administratif de Lille a rappelé en décembre 2010 qu'il est interdit de citer explicitement une marque ou d'exiger une technologie particulière dans un appel d'offres.

Commande publique de logiciels libres

Un marché public peut exiger d'utiliser des standards ouverts, pour des raisons de pérennité des informations et d'interopérabilité avec d'autres systèmes. De même, un acheteur public, qui souhaite contrôler ce que fait le logiciel ou développer ses propres outils, peut demander à avoir accès au code source et à sa libre modification. Il peut exiger que le logiciel puisse être librement utilisé, étudié, modifié, dupliqué.

Le 30 septembre 2011, le Conseil d'État a clairement affirmé que la mention d'un logiciel libre spécifique dans un appel d'offres de services n'entravait pas la concurrence car il « était librement et gratuitement accessible et modifiable par l'ensemble des entreprises spécialisées [...] qui étaient toutes à même de l'adapter aux besoins de la collectivité et de présenter une offre indiquant les modalités de cette adaptation »'. Le choix d'un logiciel libre peut donc être fait librement par les collectivités, sans forcément passer par un appel d'offres, car les libertés du logiciel ne limitent pas la concurrence sur le terrain des services.

Ainsi, la mise en place de règles demandant par défaut l'ouverture du code pour les marchés publics passés par l'administration permettrait de s'assurer de nombreux avantages pour les acteurs publics, tout en restant en conformité avec les grands principes des marchés publics.

la possibilité de citer une marque en accolant l'expression « ou équivalent » lorsqu'il n'est pas possible de procéder autrement contribue à la fermeture du marché public. Ainsi il devrait être fait interdiction pure et simple aux personnes publiques de citer des marques dans les appels d'offres.